以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年09月06日
星期六
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
盡管行業(yè)欣喜于農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，希望由此擴(kuò)大市場容量、增加銷售機(jī)會(huì)。然而，我們不能忽視的是，目前的農(nóng)村城市化進(jìn)程已然處于失控狀態(tài)。大量的建制村因城市化而被合并，大量的農(nóng)民因城市化而失去賴以生存的土地，土地的城市化可以快速完成，然而農(nóng)村人口的城市化卻已然步履艱難。
“上樓”并未給農(nóng)民帶來更多收益，消費(fèi)能力的增長有限，這也為試圖大步挺進(jìn)農(nóng)村市場或試圖依賴三四線市場帶動(dòng)往后增長的企業(yè)埋下了隱憂。
城市擴(kuò)張現(xiàn)象在西部最為嚴(yán)重，中部其次。復(fù)旦大學(xué)發(fā)展與政策研究中心主任陸銘曾對(duì)280多個(gè)城市建成區(qū)的擴(kuò)張速度與非農(nóng)業(yè)人口增長速度之比進(jìn)行了分析：全國來看，這個(gè)速度比是兩倍。東部城市差別不大，西部非農(nóng)業(yè)人口增速達(dá)到三倍。面對(duì)不同程度的城市化進(jìn)程，企業(yè)更需因地制宜，引導(dǎo)經(jīng)銷商做出適合當(dāng)?shù)氐臓I銷策略，而非盲目攻城略地。
陳錫文現(xiàn)在憂心忡忡。
近期在一次調(diào)研中，一位地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)雄心勃勃地對(duì)這位中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長說：我這個(gè)地級(jí)市一共有100萬戶農(nóng)民，我準(zhǔn)備用三到五年的時(shí)間把這些村莊全拆了，因?yàn)?00萬戶農(nóng)民大概占了100萬畝的建設(shè)用地。
陳當(dāng)時(shí)很吃驚，問，哪來這么多錢?
地方領(lǐng)導(dǎo)說他算過賬，100萬戶農(nóng)民讓他住樓，至少省出70萬畝地，50萬一畝就是3500億，100萬畝就是7000億，什么事干不了!
陳說，你真是了不起!將來出了問題哭都來不及。
李平也憂心忡忡。今年5月，這位美國農(nóng)村發(fā)展研究所律師及北京代表處代表剛在蘇南一個(gè)在全國來說都數(shù)一數(shù)二富有的地級(jí)市做了“雙置換”的調(diào)研。所謂雙置換，就是用承包地?fù)Q城市社保，用“宅基地+農(nóng)村住房”換小區(qū)安居房。
他發(fā)現(xiàn)，在“雙置換”項(xiàng)目中，農(nóng)地名義上還是集體所有，但農(nóng)民卻永遠(yuǎn)放棄了承包權(quán)：農(nóng)地以“流轉(zhuǎn)”的名義集中到市縣級(jí)政府的融資平臺(tái)，融資平臺(tái)最終成為把土地租賃給規(guī)模經(jīng)營企業(yè)或者是承包大戶，租賃收益歸政府所有的融資平臺(tái)。
而且，農(nóng)民以承包權(quán)“長久不變”的承包地?fù)Q取的城市社保，卻是有“保質(zhì)期”的：死后社保取消，并且在一個(gè)設(shè)定的截止日期以后出生的孩子無權(quán)享受。
盡管在他們看來這樣的置換令人擔(dān)憂，但各地的現(xiàn)實(shí)卻是——地方政府正以罕見的熱情擁抱“拆村并居”行動(dòng)，他們的目標(biāo)很明確：讓農(nóng)民上樓，把騰出的農(nóng)民宅基地等土地復(fù)墾后換取同等面積的城市建設(shè)用地指標(biāo)，既可以獲得城鄉(xiāng)土地之間的級(jí)差收益，更可以突破宏觀調(diào)控下緊縮“地根”的限制，完成各地GDP的發(fā)展目標(biāo)。
“以承包地?fù)Q社保”、“以宅基地?fù)Q房”以達(dá)到騰出更多城市建設(shè)用地指標(biāo)的“舊村改造”、“村改居”行動(dòng)正在從沿海到內(nèi)陸，一路高歌猛進(jìn)。
重慶宣布了要在10年內(nèi)讓千萬農(nóng)民工進(jìn)城的戶籍改革，而山東省諸城市(縣級(jí)市)在今年6月以來就相繼撤銷了1249個(gè)建制村，合并成208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，成為全國首個(gè)撤銷全部建制村的城市。“過去還僅僅是占農(nóng)村的耕地，現(xiàn)在是變成了拆人家的房，全世界都沒有見過。”在近期于海口舉辦的“城鄉(xiāng)一體化：趨勢與挑戰(zhàn)”的研討會(huì)上，陳錫文言辭罕見地犀利，“和平時(shí)期大規(guī)模的村莊撤并”運(yùn)動(dòng)“古今中外，史無前例”。
他擔(dān)心，如果這場以城市利益出發(fā)、試圖增加城市土地財(cái)政收入、“盲目的”城市化運(yùn)動(dòng)得不到有效遏制的話，“是要出大事的”。
城里的許多建設(shè)用地，是用農(nóng)村的宅基地?fù)Q出來的。
助推劑
9月11日，山東臨術(shù)縣召開了今年第四次土地增減掛鉤現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)議。縣委副書記、縣長在講話中指出，“務(wù)必把增減掛鉤工作當(dāng)作當(dāng)前的頭等大事來抓”。
“難道中國突然之間耕地不足，已經(jīng)到了必須讓農(nóng)民騰出自己的宅基地，并且一天都不能耽誤，并且必須忍受農(nóng)作的不便，忍受生活的不便，忍受將來可能不再能回來(回到土地)的不便，并且必須將本來是好端端的還可以住上一百年的小樓拆掉浪費(fèi)資源與環(huán)境的一步了嗎?”華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰忍不住憤怒。
他說，所有的問題只因?yàn)閲覟榱吮３?8億畝耕地紅線，而要求所有的城市建設(shè)用地在占用耕地時(shí)，必須先復(fù)墾出相應(yīng)的耕地出來作為補(bǔ)償。而目前唯一比較容易復(fù)墾為耕地的是農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民的宅基地。
賀說的這個(gè)政策其實(shí)就是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)置換”。簡而言之，就是農(nóng)村通過復(fù)墾增加的耕地面積，可用于城市建設(shè)用地指標(biāo)。
在這個(gè)等式中，看起來耕地總量和城市建設(shè)用地指標(biāo)沒變，但實(shí)質(zhì)上是把集體所有的土地置換成了國有土地。而迄今為止，對(duì)集體所有土地的征用仍是法律空白。
近年來，隨著緊縮地根作為國家宏觀調(diào)控政策的一部分，用地指標(biāo)匱乏一直是困擾地方政府的頭等大事，財(cái)政資金吃緊更是地方政府的難言之痛。在這種條件下，如何在不增加財(cái)政壓力的條件下合法獲得用地計(jì)劃指標(biāo)成為擺在地方政府面前的一個(gè)急需解決的課題。因此，2006年國土資源部第一次在天津、山東等地推出“增減掛鉤指標(biāo)置換”試點(diǎn)后，即受到各級(jí)地方政府的熱烈擁護(hù)，“雙置換”模式迅速地?fù)碛懈鞣N不同的地方版本。
今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會(huì)議上，國土資源部部長徐紹史稱，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需要的這個(gè)迫切問題，主要方式之一就是農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)。
而與農(nóng)村土地最近的縣鄉(xiāng)政府，成了這個(gè)政策試點(diǎn)的主戰(zhàn)場。江蘇省射陽縣國土資源局在今年9月的一個(gè)調(diào)研報(bào)告中稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)突破用地指標(biāo)困局的“唯一出路”只能靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)施這一工程，“存在逼上梁山味道”，因?yàn)椤皼]有土地指標(biāo)，意味著所有的建設(shè)、所有的項(xiàng)目都是泡影，上級(jí)所有的考核、指標(biāo)、發(fā)展也就都成了空話”。
正是在這個(gè)背景下，幾乎所有搞“增減掛鉤”實(shí)驗(yàn)的基層政府都成立了“以黨政一把手堅(jiān)持親自抓、親自過問，并適時(shí)召開專題會(huì)議進(jìn)行研究和會(huì)辦”，協(xié)調(diào)解決掛鉤中遇到的主要矛盾和問題。
山東作為第一批試點(diǎn)的區(qū)域，推進(jìn)的力度非常大，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府則主要承擔(dān)了拆農(nóng)民舊房和土地復(fù)墾的工作。
比如，9月11日，山東臨術(shù)縣就召開了今年第四次的土地增減掛鉤現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)議。縣委副書記、縣長任慶虎在講話中指出，當(dāng)前，土地增減掛鉤工作已到了關(guān)鍵時(shí)期、沖刺階段。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感、緊迫感、壓力感，“務(wù)必把增減掛鉤工作當(dāng)作當(dāng)前的頭等大事來抓”，搶時(shí)間、爭效率、保進(jìn)度，“全面加快拆舊復(fù)墾工作”。
在這種“比著拆”的地方競爭中，由于各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，由于農(nóng)民不愿意離開居住了幾輩子的鄉(xiāng)土等多種原因，造成農(nóng)村矛盾激發(fā)。
這還不是問題的全部。這個(gè)被很多官員稱為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌抓手”的增減掛鉤制度還很可能淪為政府的債務(wù)工程。由于必須先拆先建農(nóng)民新居、先復(fù)墾才能置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，所以通常要由政府先墊資。然而如果一旦置換的土地沒有達(dá)到預(yù)期的收益，或者政府為了招商引資而不得不壓低土地價(jià)格，那么政府的前期投入很可能就收不回來。
而且，農(nóng)民上樓后，生活成本大幅提高，在收入沒有相應(yīng)地大幅增加的情況下，很多家庭很可能跌入貧困。
更不要說的是，農(nóng)民上樓后，普遍的問題是牲畜沒地養(yǎng)，機(jī)器沒處放，種田還要去坐車，中國村莊傳統(tǒng)和文化面臨斷裂。
“人總是要有所敬畏的，敬畏我們自己的傳統(tǒng)，敬畏國家的法律。”陳錫文感嘆說，“農(nóng)村社會(huì)之所以這么多的人能夠比較平靜的運(yùn)行，農(nóng)村的血緣地緣關(guān)系看起來是一種落后，但是客觀上它是一種傳統(tǒng)東西，這種東西保障了農(nóng)村社會(huì)在很少公共資源的情況下能夠平穩(wěn)的運(yùn)行。”釘子戶與強(qiáng)拆，不時(shí)在各地輪番出現(xiàn)。
被曲解的政策
聽了這幾點(diǎn)原則后，不少干部當(dāng)即就對(duì)陳說：“那我還費(fèi)什么勁去搞村莊拆遷，我要搞不了就不搞了。”
其實(shí)，在陳錫文看來，眼下的這場拆農(nóng)民房的運(yùn)動(dòng)實(shí)際上是對(duì)“增減掛鉤”這一政策的曲解。他說，“增減掛鉤”第一次出現(xiàn)在國務(wù)院文件當(dāng)中是在2004年的28號(hào)文，其背景是2003年全國各地規(guī)劃的開發(fā)區(qū)面積達(dá)到了當(dāng)年全部城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的5倍，逼得中央痛下決心，以復(fù)墾的耕地面積作為硬性指標(biāo)制約開發(fā)區(qū)的無序擴(kuò)張。
然而，現(xiàn)在知道這種背景的人越來越少，大多數(shù)人則簡單地認(rèn)為，“增減掛鉤指標(biāo)置換”就是“拆了村莊，然后拿過來搞城市建設(shè)”。而且，隨著這兩年地方政府融資平臺(tái)的興起，通過置換獲得的城市建設(shè)用地指標(biāo)可以直接在銀行進(jìn)行抵押貸款。
其實(shí)，根據(jù)陳錫文的介紹，“增減掛鉤指標(biāo)置換”有幾個(gè)非常重要的原則，而這些原則從陳接觸到的很多省一級(jí)干部到縣鄉(xiāng)級(jí)干部，“都不太清楚，甚至根本不知道”。這些原則包括：新置換的建設(shè)用地指標(biāo)必須納入年度計(jì)劃，“不可能你自己拆多少你就可以增加多少計(jì)劃”;通過增減掛鉤指標(biāo)置換獲得的土地收益必須全額返還當(dāng)?shù)厝耍辉S截留，因?yàn)檫@不是征地，而是農(nóng)民的建設(shè)用地;而且，該政策是為了保證縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，所以置換只能在縣域范圍之內(nèi)，不能往中心城市發(fā)展。“否則都往中心城市發(fā)展了，小城鎮(zhèn)有什么發(fā)展機(jī)會(huì)?!”
聽了這幾點(diǎn)原則后，不少干部當(dāng)即就對(duì)陳說：“那我還費(fèi)什么勁去搞村莊拆遷，我要搞不了就不搞了。”
陳回應(yīng)說：“具備條件的地方不是不可以弄，但是不具備條件的東西硬做，用我的話說有點(diǎn)醉翁之意不在酒，其實(shí)就是要你那點(diǎn)地，而且拿了地賣了錢照樣不還民，或者是手頭比以前寬了一點(diǎn)給你們一點(diǎn)好處，但是大頭我還是拿。”
目前，通過城鄉(xiāng)土地置換獲得的土地收益，幾乎沒有100%返回農(nóng)村的，好的地方的做法是把其中的40%用于新建村莊的基礎(chǔ)設(shè)施，剩下的60%政府和農(nóng)民對(duì)半分。
關(guān)于“增減掛鉤指標(biāo)置換”的土地收益分配問題，2008年國土資源部國土資頒發(fā)的138號(hào)文第十七條明確寫道：“建新地塊實(shí)行有償供地所得收益，要用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。”
然而現(xiàn)在，不僅各地一窩蜂地都在加快搞“增減掛鉤指標(biāo)置換”，而且違規(guī)操作也非常多，比如地還沒復(fù)墾、農(nóng)民的新聚居區(qū)還沒建好，城市建設(shè)土地指標(biāo)就可以交易，或者進(jìn)行抵押貸款，不僅損害了農(nóng)民的利益，也讓國家的宏觀調(diào)控失效。
如果不遏制地方政府通過城鄉(xiāng)土地指標(biāo)置換大量增加計(jì)劃外建設(shè)用地，如果不遏制土地生財(cái)，“一定會(huì)變成一種災(zāi)難。”陳錫文鄭重警告說。
誰的城市化
本來為進(jìn)城的農(nóng)民工提供均等的公共服務(wù)，是城市的責(zé)任，但現(xiàn)在，農(nóng)民要想獲得這樣的服務(wù)，必須要靠出賣自己的承包地和宅基地來贖買。
迄今為止，幾乎所有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的改革全部是資源向城市集中，包括資金、人才、項(xiàng)目等。
因此，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成在近期一次研討會(huì)上特別提出，中心城市，尤其是地級(jí)以上的城市，而不是財(cái)政緊張的縣級(jí)政府，要承擔(dān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的責(zé)任，把城里的一部分資源配置到農(nóng)村去。“我住在城市二十年沒有交錢修過路，為什么要農(nóng)民集資來修路呢?道路不是公共設(shè)施嗎?讓農(nóng)民自己修路，那不是政府的失職嗎?”肖金成說。
李鐵對(duì)這點(diǎn)感受深刻。他是國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任。他說過去十多年來，在談城市化的問題時(shí)，地方政府和中央政府在這個(gè)問題上看法并不一致，地方政府總是認(rèn)為，城市化就是城市發(fā)展問題、城市建設(shè)問題，所以我們看到一個(gè)個(gè)花園城市的崛起;而作為中央政府考慮的是如何解決農(nóng)民進(jìn)城。
然而，在他看來，如何解決農(nóng)民進(jìn)城問題一直以來遇到了城市非常強(qiáng)大的阻力，這個(gè)阻力來自于中國城市在這個(gè)問題上到底持什么態(tài)度。
十二五規(guī)劃討論的時(shí)候，李鐵聽到一個(gè)特大城市的市長說，按照該市現(xiàn)有的財(cái)政能力，可以讓現(xiàn)有的城市居民和農(nóng)村居民達(dá)到一個(gè)中等收入發(fā)達(dá)國家水平，但是如果把八百多萬農(nóng)民工加進(jìn)來，他就一籌莫展。
他到中西部一個(gè)靠石油發(fā)財(cái)?shù)牡胤秸{(diào)研，該地實(shí)行全民醫(yī)療，其本地人口20萬，外來打工者30萬，但他們?nèi)匀徽f，即使財(cái)政有錢也不包括外來打工者。
本來為進(jìn)城的農(nóng)民工提供均等的公共服務(wù)，是城市的責(zé)任，但現(xiàn)在，農(nóng)民要想獲得這樣的服務(wù)，必須要靠出賣自己的承包地和宅基地來贖買。“這說明中國的城市化問題，是一個(gè)超出了我們現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，超過了我們現(xiàn)有的社會(huì)學(xué)范疇，是一個(gè)廣泛、嚴(yán)重的社會(huì)利益調(diào)整問題。”在上個(gè)月召開的“中國的可持續(xù)發(fā)展：挑戰(zhàn)與未來”研討會(huì)上，李鐵這樣說。“只有真正解決了城市化問題，中國所謂的和諧，才可能有一個(gè)開始。”他說。
專家觀點(diǎn)：
復(fù)旦大學(xué)發(fā)展與政策研究中心主任 陸銘
與發(fā)達(dá)國家、同等發(fā)展水平的國家相比，中國雖然勞動(dòng)力豐富，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)的能力是相對(duì)偏低的。目前的用地政策在鼓勵(lì)偏資本的產(chǎn)業(yè)，影響經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)的能力。
“內(nèi)地土地利用效率低，導(dǎo)致城市面積擴(kuò)張，實(shí)際上沒有招來那么多廠，創(chuàng)造不了預(yù)期的就業(yè)，農(nóng)業(yè)人口變成非農(nóng)業(yè)人口速度就慢了。”陸銘說。
在急速的城市土地?cái)U(kuò)張中，最令人擔(dān)憂的是，哪里地便宜企業(yè)去往哪里，不少企業(yè)搬離東部，造成一種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的假象。企業(yè)的生產(chǎn)和運(yùn)輸成本上升，尤其對(duì)于外貿(mào)企業(yè)而言，遠(yuǎn)離港口成本倍增，不利于中國產(chǎn)品與東南亞國家競爭。
相比西部出現(xiàn)的土地拋荒，東部地區(qū)土地可謂寸土寸金，不少城市瞄上海灘山頭，于是出現(xiàn)了大量填海削山，造出工業(yè)、農(nóng)業(yè)用地的情況。這種代價(jià)高昂的拓地方法，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，一些島嶼已經(jīng)消失。土地資源按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式配置，未來十年內(nèi)必須要改變。糾錯(cuò)成本也是一種資源浪費(fèi)。
