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2025年07月19日
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改革開放30多年來，為了讓社會經濟快速追趕上世界先進國家，我國出現了持續的經濟建設熱潮，國土開發與利用也出現了前所未有的高潮，在一些沿海經濟發達地區和大中城市周邊地區，土地形貌與30年前相比已經發生了天翻地覆的變化。這種變化主要表現在，各地政府大量推出的產業發展規劃，使城市周邊的農用土地大量轉為工商業用地，城市化、城鎮化的發展使大中城市的面積迅速向周邊擴大，大量農業人口轉化為非農人口，農業耕地日漸減少，同時在“土地財政”制度的推動下，城市以及城市周邊的土地被大量用于商品房開發。在長江三角洲和珠江三角洲這兩個經濟最發達地區，城市之間基本上已經連通，滿目皆是鱗次櫛比的廠房和商品房。這些地區因此對全國人口產生了持久不息的吸附效應，經濟也得以保持持續的高增長。
但是，隨之而出現的問題是農業用地急劇減少，居民的主副食品必須依賴遠距離運輸甚至進口才能解決，推動物價持續走高，民生支出十分巨大。同時，某些地區超越當地社會經濟實際發展水平而出現的城市化、城鎮化浪潮將農民從土地解放出來以后，由于就業等途徑難以同步建立起來，又導致他們在失地后失去了基本生活來源，成為城市邊緣的貧民，積累了較為嚴重的社會問題。更值得警惕的是，一些在地方政府以行政手段強力推動下建立起來的高新技術開發區、產業園區，由于缺乏后續發展，特別是在招商引資上難以取得進展，導致土地拋荒現象嚴重，造成令人心痛的資源浪費。這些問題之所以產生，從根子上說，是由于地方政府在擁有對社會事務強大的支配權后，過度利用土地資源，土地的開發與利用服從于政府的政績需求，而脫離了其實際的資源承載能力。
在我國社會經濟面臨轉型的關鍵時刻，制定《全國國土規劃綱要》無疑是十分重要的。中國雖然是一個大國，擁有廣闊的國土資源，但是大部分為高山所覆蓋，不僅不適宜人居，而且不適宜農耕，可利用土地資源比例并不高，而中國擁有巨量人口這一現實，也使得人均土地資源并不富裕。近年來，在地方政府的推動下，為了滿足經濟發展的需要，農用耕地在不斷萎縮，國家規定的18億畝耕地紅線正處于被突破的威脅之中，這將對國家安全帶來不可忽視的不確定因素。因此，制訂這份綱要，一定要擺脫地方政府對土地的功利性需求，不能以地方政府的經濟發展目標為依據，而只能從國土資源的實際承載能力出發，其中一個可能量化的指標就是恪守18億畝土地紅線。
國土開發不能逾越國土資源的承載能力，需要由國家制訂統一規劃。此次28個中央部門在充分調研的基礎上制訂國土規劃綱要，顯示了中央政府在這方面的決心。從長遠看，處理好經濟發展和開發土地資源之間的關系，還需要切實轉變政府職能。地方政府開發土地資源之所以不惜逾越資源承載能力，根源在于其直接參與了經濟運行，而當政府像一個“經濟人”一樣運籌的時候，它能夠最方便地使用的資源無疑就是其治下的土地。特別是在“土地財政”形成以后，地方政府對于利用土地資源增加財政收入產生了強烈的需求，從而導致房地產市場出現了畸形發展。
《全國國土規劃綱要》正式實施后，為排除執行過程中出現的各種阻力，需要進一步加快政府自身改革，切實改變政府職能過度傾斜于經濟的失衡局面，使地方政府對土地的開發和使用擺脫“土地財政”的左右，為有效保護、涵養和利用國土資源創造良好的條件。
