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2025年07月19日
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黨國英 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
胡星斗 北京理工大學經(jīng)濟學院教授
鄭風田 中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授
加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。 胡錦濤
議題 戶籍制度改革
上學、高考、就業(yè)、醫(yī)?！幌盗械墓哺＠郊?，使得原本薄薄的一紙“戶籍”，成了農(nóng)村與城市之間的一道鴻溝，也成了不同城市市民自由遷徙的障礙。近年來，由戶籍制度引發(fā)的矛盾與爭論越來越多，戶籍制度改革的呼聲，也愈發(fā)強烈。胡錦濤總書記在十八大報告中提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。
戶籍制度改革，常常被專家稱為改革的堅冰區(qū)，改革難點在哪兒？有什么思路或路徑可循？專家建議，戶籍制度改革應先淡化戶籍附帶的公共福利，并實行綜合配套改革，分步將農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。今天的“改革議題”專版，我們關注戶籍制度改革。
□現(xiàn)狀問題
全國2.71億人口人戶分離
今年1月，國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)稱，去年全國人戶分離的人口為2.71億。人戶分離人口指的是居住地和戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口。在2.71億人戶分離人口中，流動人口為2.3億。流動人口指人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英說，城鎮(zhèn)化本是發(fā)展趨勢，但人口進城的推進，卻被早已不合時宜的戶籍制度，以及與這個制度相伴隨的城鎮(zhèn)基本公共服務不均等所阻礙。
黨國英稱，戶籍制度不改，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就沒有真正歸宿，轉(zhuǎn)移就不穩(wěn)定，這將使我國農(nóng)民不能分享城鎮(zhèn)化利益，使中國社會裂痕不斷擴大，最終將使中國發(fā)展陷于停滯。
北京理工大學經(jīng)濟學院教授胡星斗表示，戶籍制度對個體的影響表現(xiàn)在多個方面：父母和子女分離，產(chǎn)生大量留守兒童；如果子女隨遷，不僅上學多交錢，還要回原籍高考；醫(yī)療方面，農(nóng)村是合作醫(yī)療，在城市看病不能報銷；低保、養(yǎng)老等社會保障，購房、購車等權利，都得不到保障。這一系列的不方便，將引發(fā)社會矛盾的加劇。
胡星斗稱，現(xiàn)有的戶籍制度與市場經(jīng)濟、公民社會相矛盾，嚴重阻礙社會發(fā)展。他說，戶籍制度本質(zhì)上是管控型社會的產(chǎn)物，把農(nóng)民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市場經(jīng)濟卻要求人口流動，人力資源要通過市場來配置。而公民社會更要求人與人之間平等。要真正做到“市場配置資源”，實現(xiàn)各種資源要素的合理聚合與自由流動，戶籍改革勢在必行。
□改革難點
地方不積極源自財政壓力
改革的呼聲已持續(xù)多年，為何一直推進緩慢？改革的巨大成本，以及既得利益的可能調(diào)整，讓地方政府回避改革。
胡星斗教授稱，國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革遭遇不少地方官員的反對。從2001年國務院戶籍改革文件下發(fā)，到2011年國務院出臺《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，都提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是落實不好，原因就在于一些地方政府的反對。
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田稱，地方政府反對的原因，是戶籍制度改革將帶來巨大的財政壓力，如上海等大城市有超過千萬的流動人口，解決這些人的戶籍問題，當?shù)卣枰嗵峁┣f人口的教育、就業(yè)等社會保障支出，資源明顯不夠。而長三角、珠三角地區(qū)，外來人口比本地人口還多，當?shù)卣隙ǚ磳艏贫雀母铩?/p>
中國社科院發(fā)布的藍皮書指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本。并且，這是不計入通脹、只計入城市福利的保守數(shù)字。
胡星斗表示，如果真要給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安置工作，解決低保、小孩上學、廉租房、經(jīng)濟適用房等問題，恐怕人均幾十萬元的成本都打不住。
“改革最核心的內(nèi)容，其實不是制度設計的調(diào)整，而是利益的調(diào)整。改革越往后推越不利，風險也越大?！焙嵌贩Q，中央的改革決心很重要。
□改革思路
逐步剝離戶籍附帶公共福利
鄭風田教授說，改革是一個逐步推進的過程，一步到位取消戶籍制度不現(xiàn)實，那就逐漸淡化戶籍制度，先淡化與之配套的政策。比如在北京，辦理護照、簽證已經(jīng)不用回原籍，可在居住地辦理。
目前改革戶籍制度最大的難點，是大城市存在高考紅利。鄭風田教授表示，高考與戶籍應慢慢脫鉤，比如以后孩子在大城市上學，只要你在這個城市工作一定年限，即可就近入學，如果從小在大城市上學，可在這里參加高考等。
有調(diào)查顯示，目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業(yè)權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面，其他還包括義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償?shù)取?/p>
胡星斗教授主張建立國民信息系統(tǒng)，代替戶籍制度管理人口，相當于建立一種人口登記制度，然后再分步走，分年限讓外來人口取得本市的各種待遇，比如3年、5年、10年分別是一種待遇，將這些待遇與戶籍剝離開來，而與勞動、就業(yè)等信息聯(lián)系起來。
胡星斗教授稱，很多人擔心，一旦將公共福利與戶籍剝離，大量外來人口會涌向大城市，“市場是一個調(diào)節(jié)的過程，如果人太多，工作不好找，房價太高，他們自然又會離開?！彼f，福利待遇是分年限給的，并不是一步到位，戶籍制度改革不會引發(fā)遷徙潮。此外，中國已經(jīng)實現(xiàn)了某種程度的自由遷徙，“想來的多數(shù)都已經(jīng)來了，并不是你不給福利保障他們就不來?！?/p>
戶籍制度土地制度聯(lián)動改革
另一種改革思路支持徹底的綜合配套改革，分步將農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。這是將戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化聯(lián)動的改革措施。
胡星斗教授表示，中央應該對外來人口多的城市進行財政補貼或者財政轉(zhuǎn)移支付，使得這些城市有改革的積極性。
鄭風田教授稱，土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻?，是戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進城之后，實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nóng)村的土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。
他認為，對于外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關福利，讓外來人口擁有住房，而他們在原籍的土地由國家有償收回。同時，中央根據(jù)收回土地的指標，給解決農(nóng)民戶籍城市一定的建設用地指標。也就是說，將戶籍制度改革與土地制度改革也聯(lián)動起來。
黨國英研究員稱，要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會保障系統(tǒng)，以攻克城市基本公共服務全覆蓋的核心難題，一是要靠政府調(diào)整公共財政政策，把確立社會公平作為財政工作的首要目標；二是要通過勞資關系的調(diào)整，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動條件，提高其收入水平；三是實施正確的人口布局政策，給中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開辟更大空間，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分散流動。
黨國英研究員表示，以上幾方面工作雖然有一定難度，但并非不可克服。從一些地方改革實踐看，只要改革決心大，目標明確，又有配套改革措施跟進，不僅經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有條件做好城市基本公共服務全覆蓋工作，欠發(fā)達地區(qū)也能實現(xiàn)這個目標。我國各地情況千差萬別，歷史包袱輕重也有所不同，克服這一改革難題在有的城市會慢一些，但全國大部分地區(qū)完全有可能在5年左右的時間里基本完成這一改革任務。
