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2025年07月19日
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要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。著力促進(jìn)農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。 ——摘自十八大報(bào)告
十八大報(bào)告中提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”這是征地制度改革內(nèi)容首次寫進(jìn)中共黨代會報(bào)告。
十八大報(bào)告承諾讓農(nóng)民得到更多土地增值收益。這預(yù)示著中國將扭轉(zhuǎn)靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本的發(fā)展模式？現(xiàn)有征地制度改革應(yīng)從哪些方面入手？征地改革過程中，在合理提高農(nóng)民分享比例的同時，如何保障土地增值更好地運(yùn)用于城鎮(zhèn)化和公共投資？
11月10日，帶著上述問題，中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員劉守英。
首次寫入十八大報(bào)告，表明黨中央改革征地制度的決心
中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：征地制度改革內(nèi)容首次寫進(jìn)中共黨代會報(bào)告意味著什么？
劉守英：征地制度改革寫進(jìn)十八大報(bào)告，表明了黨中央根本改革這一制度的決心。在我看來，推進(jìn)征地制度改革意義重大。它是落實(shí)十八大報(bào)告全面建成小康社會目標(biāo)的重大制度安排。我國到2020年要全面建成小康社會，重點(diǎn)在最廣大區(qū)域的農(nóng)村，難點(diǎn)在最大群體的農(nóng)民，目前農(nóng)村小康實(shí)現(xiàn)程度與總體指標(biāo)相差20多個百分點(diǎn)，差距最大的指標(biāo)是城鄉(xiāng)居民收入比。通過征地制度改革，可以讓農(nóng)民參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得更高的土地財(cái)產(chǎn)收入，提高農(nóng)民收入和生活水平，這樣才是真正讓農(nóng)民分享了城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的成果。
要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)增長方式，就必須改變現(xiàn)行土地利用方式
中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：中央改革征地制度的決心是否意味著現(xiàn)行征地制度到了非改不可的地步？
劉守英：改革開放以來特別是近十幾年間，我國工業(yè)化進(jìn)程高歌猛進(jìn)，城市化快速推進(jìn)，土地的作用功不可沒。我國經(jīng)濟(jì)的高增長，依靠高投資和高出口和政府主導(dǎo)下的地區(qū)競爭來支撐，征地制度是保障這一增長模式的重要因素。土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi)保證了高投資；壓低地價的低成本供地保障了高出口；以土地的招商引資保障了工業(yè)化，以土地抵押融資和土地出讓保障了城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，尤其是地方政府通過控制土地一級市場，將建設(shè)用地供應(yīng)權(quán)掌握在自己手中，保證了它以非市場價格提供土地，用于工業(yè)建設(shè)。這套獨(dú)特的土地制度安排不僅使中國的工業(yè)發(fā)展避開了土地稀缺的短腿，而且還使土地成為招商引資和推動工業(yè)發(fā)展的工具。另外，將稀缺土地大量配置于工業(yè)用途，保證了工業(yè)的快速發(fā)展。土地利用方式是維系傳統(tǒng)增長方式的重要工具，征地制度又是維系現(xiàn)有土地利用方式的重要制度安排。因此，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)增長方式，就必須改變現(xiàn)行土地利用方式，也就必須根本改革征地制度。
土地增值收益分配不公，引發(fā)諸多社會矛盾
中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：現(xiàn)行征地模式的弊端有哪些？
劉守英：首先，現(xiàn)有征地模式，使得優(yōu)質(zhì)耕地被大量占用，危機(jī)國家耕地安全和糧食安全。沿海工業(yè)化、城市化的率先崛起，就以這些地區(qū)的優(yōu)質(zhì)良田被大量占用為代價，這使得糧食供求版圖發(fā)生全國性改變。而隨著中西部地區(qū)工業(yè)化加速，土地利用與征占仍然在復(fù)制東部以地謀發(fā)展模式，對土地的征占量和速度加大，對國家糧食安全的威脅不可小視。
其次，造成土地粗放和不集約利用。由于土地獲得的低價，造成工業(yè)占地過大、比例過高、利用粗放。大量政府用地以劃撥方式供應(yīng)，更加粗放，大廣場、大馬路、大辦公樓比比皆是，與我國最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背道而馳。
再次，降低政府公信力。由于政府是征地主體，形成政府與農(nóng)民直接對立，造成政府職能越位，公信力降低，群體性事件增加。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60％與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號焦點(diǎn)，占社會上訪總量的40％，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84．7％，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。
最后，形成官民沖突，加大社會風(fēng)險。現(xiàn)行征地模式導(dǎo)致農(nóng)民失去土地和喪失發(fā)展權(quán)，成為以地謀發(fā)展的受損群體；土地增值收益分配不公，成為引發(fā)社會矛盾的焦點(diǎn)；政府作為強(qiáng)征、強(qiáng)拆農(nóng)民土地和房屋的主體，造成政府與農(nóng)民關(guān)系緊張，甚至對立。這種政府主導(dǎo)的征地拆遷模式還造成城市化成本不斷攀升，表現(xiàn)為違規(guī)違建導(dǎo)致的城市拆遷費(fèi)用大幅上升；農(nóng)民抵抗征地影響項(xiàng)目實(shí)施，導(dǎo)致發(fā)展機(jī)遇喪失；失地農(nóng)民群體規(guī)模增加，征地沖突頻發(fā)，維穩(wěn)成本提高。
界定范圍，改變城鄉(xiāng)分治格局，實(shí)現(xiàn)兩種土地所有制的權(quán)利平等
中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：征地制度改革應(yīng)從哪些方面著手？
劉守英：第一，明確界定公共利益征地的范圍。鑒于公益性目的內(nèi)涵爭議較大，難以達(dá)成一致，作為過渡性方案，可以先制定非公益性目的征地的否定性目錄，贏利性目的的用地，一律不允許征地。第二，改革一切非農(nóng)建設(shè)靠征地保障土地供應(yīng)的格局。除了公益性目的的用地外，其他非農(nóng)建設(shè)用地，無論是城市建成區(qū)范圍內(nèi)的用地需求，還是城市建成區(qū)范圍外的用地需求，只能通過市場交易方式獲得。第三，縮小土地劃撥范圍。進(jìn)一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴(kuò)大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)“雙軌制”。對具有競爭性、取得經(jīng)營收入、改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，先行實(shí)行有償使用。近期，除軍事、保障性住房、涉及國有安全和社會公共秩序的特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他各類建設(shè)用地應(yīng)全部實(shí)行市場配置。
更重要的是，要改變城鄉(xiāng)分治格局，實(shí)現(xiàn)兩種土地所有制的權(quán)利平等。第一，嚴(yán)格用途管制，強(qiáng)化城市規(guī)劃剛性，取消土地所有權(quán)管制。第二，明確城市用地范圍。建議在現(xiàn)行土地管理法“城市市區(qū)土地屬于國有”條款中，明確城市市區(qū)的內(nèi)涵，明確界定城市市區(qū)的范圍，防止城市蔓延。第三，允許城市建成區(qū)外的農(nóng)民集體土地，除了公共目的使用實(shí)行征收外，只要符合用途管制和規(guī)劃，即可不經(jīng)過征地，進(jìn)入非農(nóng)用地市場。第四，對于城市范圍內(nèi)的現(xiàn)狀集體土地和開發(fā)區(qū)集體土地，建議采取區(qū)段征收辦法，保留農(nóng)民集體一部分集體土地所有制性質(zhì)不變，將其納入規(guī)劃，供農(nóng)民合法使用，其余土地進(jìn)入國有土地市場，實(shí)現(xiàn)土地溢價用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)。
逐步實(shí)施對被征地者的市場化與財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償
中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民幾乎被排除在土地增值收益分配體系之外。如何讓農(nóng)民公平地分享土地資本化后的升值收益？
劉守英：要因地而異。當(dāng)政府在征收農(nóng)地時，對被征地者應(yīng)按農(nóng)地的市場價進(jìn)行補(bǔ)償。考慮到維持被征地農(nóng)民的長久生計(jì)，在對其進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還要建立被征地農(nóng)民與市民同等的社會保障制度。當(dāng)政府征收城市化區(qū)域的土地時，應(yīng)對被征地者按相鄰?fù)恋氐氖袌鰞r格進(jìn)行補(bǔ)償。考慮到土地市場價格補(bǔ)償會給政府帶來巨額財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，可以考慮市地重劃和區(qū)段征收辦法，讓被征地農(nóng)民與政府進(jìn)行土地的合作開發(fā)，既減輕政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，也能使原土地所有者從土地價值提升中獲益，既解決了農(nóng)民長久生計(jì)，也緩解了征地拆遷產(chǎn)生的社會矛盾，可謂一舉多贏的政策辦法。另外，對不同區(qū)域因土地增值差異導(dǎo)致的不公平，要采取土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移辦法。
改革土地增值收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地漲價歸社會
中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：現(xiàn)在一些地方政府推行“土地財(cái)政”，征地制度改革如何兼顧城市建設(shè)所需的資金？
劉守英：必須改革土地財(cái)政和政府經(jīng)營格局。第一，改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，把土地經(jīng)營職能從土地管理部門分解出去。第二，把經(jīng)營土地的職能分解出去以后，各級政府的土地管理部門都專注于管理，不會再發(fā)生不同層級政府的職能錯位問題。第三，進(jìn)一步規(guī)范政府土地出讓收入的支出。
此外，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公平、公正分配。一方面，區(qū)分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價歸公”的土地增值回饋社會。另一方面，建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調(diào)劑豐歉余缺，平抑市場波動對地方財(cái)政的影響，實(shí)現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配。三是進(jìn)行土地、財(cái)政、稅收、金融綜合配套改革，明確下一個發(fā)展階段土地在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經(jīng)營者和政府之間的規(guī)則。改革土地財(cái)政，完善土地增值稅，規(guī)范土地融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公平分配，改土地漲價歸政府和開發(fā)商為歸社會。
