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2025年09月02日
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1月22日，《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)發(fā)布。此前，2011年6月，國(guó)家發(fā)改委已出臺(tái)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，上海被列入優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。
而具體如何優(yōu)化開發(fā)，《規(guī)劃》將上海劃分為都市功能優(yōu)化區(qū)、都市發(fā)展新區(qū)、新型城市化地區(qū)及綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)。前兩者分別指黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)等9個(gè)浦西傳統(tǒng)中心城區(qū)以及浦東新區(qū)，而后兩者則指嘉定、金山、松江、青浦、奉賢五大郊區(qū)以及崇明縣。
上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所所長(zhǎng)郁鴻勝告訴時(shí)代周報(bào)，《規(guī)劃》既受國(guó)家主體功能區(qū)指導(dǎo)，又在上海“十二五”規(guī)劃的框架下形成，但比后者更具體、細(xì)化。
有意思的是，根據(jù)《規(guī)劃》，上海的都市功能優(yōu)化區(qū)與新型城市化地區(qū)正處于“相反”的階段，前者希望吸引高端產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)出人口，而后者則致力于承接產(chǎn)業(yè)，吸納人口。有學(xué)者告訴時(shí)代周報(bào)，目前的某種尷尬局面是，留人處留不住人，而不留人處卻人滿為患。
人口外遷
當(dāng)中國(guó)的多數(shù)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)正投身于火熱的城市化運(yùn)動(dòng)，上海似乎已顯露出逆城市化的端倪。
1月17日，上海社科院發(fā)布的《2012年—2013年上海經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)形勢(shì)研究報(bào)告》指出，到2012年，上海人口總量已突破2400萬，人口增速攀升至3.44%。按照此速度，短期內(nèi)上海人口總量可能突破城市綜合承載力的極限。
此前，國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心等單位的研究人員曾對(duì)上海的城市病進(jìn)行測(cè)度。截至2010年，上海9個(gè)中心城區(qū)共有人口698.6萬，面積289.4平方公里，人口密度達(dá)到2.42萬人/平方公里，而東京與紐約的這一數(shù)值分別為1.45萬人/平方公里和1.05萬人/平方公里。
“在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，部分地區(qū)人口密度過高、資源環(huán)境約束趨緊的矛盾更加突出。”《規(guī)劃》的首章即提出這一問題，并在全文多處為未來上海人口的分布謀篇布局。
根據(jù)該文件，到2020年，上海市常住人口總量預(yù)期為2650萬。其中，黃浦、徐匯、長(zhǎng)寧等9個(gè)中心城區(qū)的常住人口占比45%，較2010年下降4.2%，而浦東新區(qū)的人口占比將從2010年的21.9%上升至23%；同時(shí)，嘉定、金山、松江、青浦及奉賢五大郊區(qū)將進(jìn)一步導(dǎo)入人口，目標(biāo)是比2010年的25.9%提高逾3%。
《規(guī)劃》指出，要引導(dǎo)中心城區(qū)人口向外疏散，適度降低人口密度，合理控制寶山、閔行地區(qū)的人口總量……同時(shí)，引導(dǎo)人口向新城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)、本地居住。
“到2020年控制在2650萬，這是比較樂觀的估計(jì)。實(shí)際上，上海人口遲早會(huì)沖破3000萬。”華東師范大學(xué)長(zhǎng)江流域發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)徐長(zhǎng)樂告訴時(shí)代周報(bào)，要想實(shí)現(xiàn)逆城市化，促進(jìn)人口從中心城區(qū)疏散，這并不容易。
不過，徐長(zhǎng)樂注意到，受房?jī)r(jià)、生活成本等因素的影響，上海目前的人口聚集區(qū)已非以前的中心城區(qū)，而是過去所謂的近郊，比如閔行、普陀、寶山等。數(shù)據(jù)顯示，2011年，普陀區(qū)、楊浦區(qū)的人口密度已超過徐匯、長(zhǎng)寧，達(dá)到逾2萬人/平方公里。
“制定了這樣的人口布局后，未來，我們要進(jìn)一步細(xì)化政策，可以通過產(chǎn)業(yè)、交通、居住、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的政策，保證規(guī)劃落實(shí)。”郁鴻勝說。
建設(shè)重心外移
與人口外移相適應(yīng)的是上海發(fā)展重心的外遷。《規(guī)劃》多處提及，要堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。
比如，在都市發(fā)展新區(qū)浦東區(qū)，主要任務(wù)之一是深化川沙新鎮(zhèn)全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)，以及加快臨港地區(qū)發(fā)展，著力吸引重大項(xiàng)目集聚，完善產(chǎn)業(yè)區(qū)生產(chǎn)生活配套。
而嘉定、金山等新型城市化地區(qū)更是被定位為上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略空間和新增長(zhǎng)極。《規(guī)劃》提出，支持嘉定新城、松江新城建設(shè)為長(zhǎng)三角地區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市；奉賢南橋新城則要發(fā)展成杭州灣北岸綜合性服務(wù)型核心城市；青浦新城須加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)綜合集聚輻射能力；而金山新城未來將優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)周邊地區(qū)發(fā)展的服務(wù)帶動(dòng)作用。
實(shí)際上，2011年，上海完成“十二五”新城規(guī)劃，其中已明確提出打造松江、嘉定、青浦、奉賢、金山、崇明等7座郊區(qū)新城，每城計(jì)劃吸納人口100萬。
“與江浙的周邊地區(qū)相比，上海的郊區(qū)非常落后，我們需要通過新城建設(shè)及產(chǎn)城融合的措施改善當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況，同時(shí)，上海也需要培育這樣的增長(zhǎng)極，有效緩解中心城區(qū)的人口壓力，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。”徐長(zhǎng)樂說。
至今，7座新城的建設(shè)已有時(shí)日。“我們應(yīng)當(dāng)注意到其中的正能量。比如松江，它已完全‘出落’成一個(gè)全新的城市，人口規(guī)模也很厲害。”郁鴻勝說。
與之相對(duì)，臨港新城則冷清得多。上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)的一篇專業(yè)文章指出，按照規(guī)劃，臨港新城要在“十一五”期末實(shí)現(xiàn)從原有20萬人口(主要分布在東四鎮(zhèn))上升至40萬的目標(biāo)，但實(shí)際上東四鎮(zhèn)人口未有大幅度增加的情況下，截至2011年6月底，臨港新城主城區(qū)僅僅積聚了4萬多人，其中3萬是海洋大學(xué)和海事大學(xué)兩所高校的師生，其余則多為主城區(qū)建設(shè)民工。
“因?yàn)榕涮自O(shè)施不完善，沒有頂尖的學(xué)校、高等級(jí)的醫(yī)院以及高端的文化設(shè)施，多數(shù)人往往不愿意留在新城生活。哪怕是在那里就業(yè)，一到周末，仍然渴望回到中心城區(qū)體驗(yàn)城市的氛圍。”
徐長(zhǎng)樂認(rèn)為，正因如此，上海目前的城市運(yùn)營(yíng)成本高昂，不光住房，交通及城市管理也面臨巨大的成本壓力。而長(zhǎng)此以往，這將不利于城市績(jī)效的提升和優(yōu)化。
“所以，只要規(guī)劃得好，配套的交通、教育、醫(yī)療以及福利設(shè)施能夠跟上，上海的新城及城鄉(xiāng)接合部未來具有很大的發(fā)展空間。畢竟，中心城區(qū)雖然擁有高端服務(wù)業(yè)，但在居住功能上，優(yōu)勢(shì)已逐漸喪失。”徐長(zhǎng)樂說。
而郁鴻勝認(rèn)為，建設(shè)城市與發(fā)展工業(yè)不同，并非建好工廠，工人就會(huì)自然涌入，人們對(duì)城市有著居住、生活、工作等不同方面的要求，而有些城市甚至經(jīng)歷幾十年的時(shí)間后才完成人口積累。
