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2025年07月19日
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中國是一個農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)、經(jīng)濟發(fā)展很不平衡的國家，數(shù)十年來，“三農(nóng)”問題已成為制約中國現(xiàn)代化的主要因素。1982年1月1日，第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立及完善，將土地所有權(quán)與生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)分離開來，迅速解決了特定社會經(jīng)濟條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，為農(nóng)民脫貧、推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展起到了決定性的作用。然而，由于土地所有權(quán)歸屬不明確，隨著農(nóng)業(yè)效益過低與農(nóng)民進城務(wù)工等問題的出現(xiàn)，現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制阻礙土地資源配置、容易引發(fā)權(quán)力尋租等弊端逐漸顯現(xiàn)，土地撂荒現(xiàn)象日益嚴重、土地流轉(zhuǎn)程度不高、土地調(diào)整頻繁，導(dǎo)致農(nóng)民無長期投資動力等現(xiàn)象愈發(fā)普遍，土地與人力等方面均遭遇瓶頸。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制曾對農(nóng)業(yè)甚至整個中國的發(fā)展起到了十分重要的推動作用，但其以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式已不適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，集約化、專業(yè)化、機械化的農(nóng)場方為大勢所趨。早在2007年，為應(yīng)對農(nóng)業(yè)勞動力大量非農(nóng)化及老齡化趨勢加劇，上海松江區(qū)開始實踐百畝左右規(guī)模的家庭農(nóng)場模式，由農(nóng)業(yè)部推動的家庭農(nóng)場實驗，亦在去年初開始進行，涉及吉林、湖南等多個省市；2010年的中央一號文件中就曾提出“推動統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作轉(zhuǎn)變”；去年的十八大也在報告中提出“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體”；而今年的一號文件更是首次明確了“家庭農(nóng)場”的概念，并對承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)表示鼓勵。
這一轉(zhuǎn)變無疑是積極的，但需要注意的是，若缺乏土地確權(quán)等必要步驟作為前提，這一概念很可能成為商業(yè)圈地及將農(nóng)地非農(nóng)化的一大借口。由于土地權(quán)屬不明確、征地制度不完善，大量的談判籌碼掌握在村委會手中，鄉(xiāng)村干部有極大的空間進行權(quán)力尋租，而農(nóng)民本身在博弈中卻非常弱勢。近年來，征地矛盾嚴重，村委會在征地補償款的審核和發(fā)放中產(chǎn)生腐敗或利用職權(quán)之便收受開發(fā)商利益而非法征地、通過虛報造假騙取補償資金等案件頻發(fā)，若不對農(nóng)用土地確權(quán)，則極容易引發(fā)更瘋狂的圈地運動，進一步侵害農(nóng)民的權(quán)益。
此前《土地管理法》曾提出提高征地補償，本次的一號文件亦對工商企業(yè)租賃農(nóng)地作出規(guī)限，稱將建立租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入制度、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制及強化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，防止披著新型農(nóng)業(yè)外衣的“非糧化”、“非農(nóng)化”圈地行為的出現(xiàn)。但更重要的是確定土地權(quán)屬。一號文件提出，將健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，用5年的時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，在此期間應(yīng)更注重農(nóng)民對土地的權(quán)利確認，以及確保農(nóng)民的談判權(quán)以讓農(nóng)民本身的意志得以在博弈中體現(xiàn)。
土地從集中的公社化到分散的家庭承包再到集約化的家庭農(nóng)場專業(yè)化生產(chǎn)，是與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求相契合的。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等“新型農(nóng)業(yè)主體”有助于解決農(nóng)村勞動力大量流失后的農(nóng)業(yè)人力問題，在農(nóng)村土地確權(quán)后亦可解決農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)不足、農(nóng)地零碎化的問題，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、解決“三農(nóng)”問題的可行路徑選擇。
