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2025年09月03日
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國土資發(fā)２００５１９６號
各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國土資源廳（局）、農(nóng)業(yè)廳（局）、發(fā)展改革委、財政廳（局）、建設(shè)廳（局）、水利廳（局）、林業(yè)廳（局）：
基本農(nóng)田是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，保護基本農(nóng)田是耕地保護工作的重中之重，對保障國家糧食安全、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。黨中央、國務(wù)院一直高度重視耕地保護工作，特別強調(diào)要確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不下降。為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（中發(fā)２００５１號）和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)２００４２８號）有關(guān)精神，切實做好基本農(nóng)田保護工作，現(xiàn)提出以下意見：
一、嚴(yán)格制定和實施規(guī)劃，確保現(xiàn)有基本農(nóng)田數(shù)量
制定和實施土地利用總體規(guī)劃以及涉及土地利用的相關(guān)規(guī)劃，必須將保護耕地特別是基本農(nóng)田作為重要原則。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，任何單位和個人不得違法改變或占用。嚴(yán)禁違反法律規(guī)定擅自通過調(diào)整縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，改變基本農(nóng)田區(qū)位，把城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的基本農(nóng)田調(diào)整到其他地區(qū)。城市各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地要嚴(yán)格控制在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)；單獨選址建設(shè)項目選址、選線要盡可能避免占用基本農(nóng)田。農(nóng)業(yè)建設(shè)用地布局要符合土地利用總體規(guī)劃，不得以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的名義改變基本農(nóng)田數(shù)量和布局。涉及占用基本農(nóng)田的土地利用總體規(guī)劃修改或調(diào)整均須依照有關(guān)規(guī)定報國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)。
嚴(yán)格按照《退耕還林條例》規(guī)定的條件和范圍實施退耕還林。不得擅自將基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕作條件良好、不會造成嚴(yán)重水土流失的耕地納入退耕還林范圍。土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護指標(biāo)必須落到地塊，個別地區(qū)由于需退耕的陡坡耕地多等原因，未能完全落實的，在土地利用總體規(guī)劃修編前期工作中要嚴(yán)格核實，研究提出調(diào)整和補劃方案，修編規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后按規(guī)劃確定的指標(biāo)進行補劃。
土地利用總體規(guī)劃修編中要堅持以嚴(yán)格保護耕地特別是基本農(nóng)田為重點，保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少。不得借土地利用總體規(guī)劃修編隨意擴大建設(shè)用地規(guī)模，調(diào)減基本農(nóng)田保護指標(biāo)。現(xiàn)有基本農(nóng)田中坡度在２５度以上，以及嚴(yán)重沙化或水土流失嚴(yán)重的耕地，按照國家批準(zhǔn)的退耕還林規(guī)劃需要退耕的，可在土地利用總體規(guī)劃修編時統(tǒng)籌調(diào)整；對坡度在２５度以下或省級人民政府確定的當(dāng)?shù)亟麎ㄆ露纫韵禄巨r(nóng)田的退耕還林要嚴(yán)格控制，按照國家批準(zhǔn)的退耕還林規(guī)劃和防沙治沙規(guī)劃確需退耕的，要通過調(diào)整布局進行補劃。對于將平壩緩坡并且耕作條件良好的基本農(nóng)田退耕的、綠色通道建設(shè)超規(guī)定范圍占用的基本農(nóng)田，以及各類非農(nóng)建設(shè)項目違法占用的基本農(nóng)田，不得通過土地利用總體規(guī)劃修編予以核減。
二、加強非農(nóng)建設(shè)用地審查，嚴(yán)禁違法占用基本農(nóng)田
嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》的有關(guān)規(guī)定，除國家能源、交通、水利和軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目以外，其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)一律不得占用基本農(nóng)田；符合法律規(guī)定確需占用基本農(nóng)田的非農(nóng)建設(shè)項目，必須按法定程序報國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。
加強對涉及占用基本農(nóng)田的建設(shè)用地的審查。法律規(guī)定以外的建設(shè)項目占用基本農(nóng)田，以及違反法律和有關(guān)規(guī)定通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃占用基本農(nóng)田的各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)不得報批用地。不得批準(zhǔn)對基本農(nóng)田耕作層造成永久性破壞的工程臨時用地。嚴(yán)格執(zhí)行占用基本農(nóng)田聽證和公告制度，加強基本農(nóng)田的社會監(jiān)督。依法批準(zhǔn)或經(jīng)法定程序通過調(diào)整規(guī)劃占用基本農(nóng)田的，征地補償按法定的最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)刈罡邩?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
規(guī)范基本農(nóng)田補劃行為。符合法律規(guī)定確需占用基本農(nóng)田的非農(nóng)建設(shè)項目，要先補劃后報批。省級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要對補劃的基本農(nóng)田進行驗收，保證補劃的基本農(nóng)田落到地塊，確保基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的平衡，防止占優(yōu)補劣。占用前要將耕作層進行剝離，用于新開墾耕地或其他耕地的土壤改良，并要落實水土保持方案的要求。
三、強化監(jiān)督管理，不得擅自改變基本農(nóng)田用途
嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于堅決制止占用基本農(nóng)田進行植樹等行為的緊急通知》（國發(fā)明電２００４１號，以下簡稱《緊急通知》）要求的保護基本農(nóng)田“五個不準(zhǔn)”，確保基本農(nóng)田的規(guī)定用途不改變。綠色通道建設(shè)不得超出《緊急通知》規(guī)定的范圍。基本農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)在種植業(yè)范圍進行任何單位和個人不得簽訂在基本農(nóng)田上造林的合同；不準(zhǔn)在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽養(yǎng)殖，以及其他破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動。已在基本農(nóng)田上進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的，仍要按基本農(nóng)田進行保護；對耕作層和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施造成破壞的，要限期恢復(fù)，確保基本農(nóng)田數(shù)量不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減少質(zhì)量不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減低。
進一步加大對違法違規(guī)騙取批準(zhǔn)、占用和破壞基本農(nóng)田行為的執(zhí)法力度。對有令不行、有禁不止的，要按照《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》有關(guān)規(guī)定堅決制止，責(zé)令糾正，情節(jié)嚴(yán)重的要從嚴(yán)查處，依法追究責(zé)任人的法律責(zé)任；構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。
四、加大建設(shè)力度，切實提高基本農(nóng)田質(zhì)量
大力開展基本農(nóng)田土地整理。各級政府投資的土地整理項目要向基本農(nóng)田保護區(qū)，特別是國家糧食主產(chǎn)區(qū)（主產(chǎn)縣）和商品糧基地的基本農(nóng)田保護區(qū)傾斜，落實基本農(nóng)田土地整理任務(wù)。基本農(nóng)田土地整理新增加的耕地要劃為基本農(nóng)田。生態(tài)脆弱地區(qū)在對陡坡地和嚴(yán)重沙化地退耕的同時，要加大對平壩和緩坡耕地的整理力度，加大坡改梯、淤地壩以及對出現(xiàn)沙化趨勢的耕地的建設(shè)和治理力度，使當(dāng)?shù)乇Ｓ凶銐驍?shù)量的基本口糧田。
加大基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)力度。采取各種有效措施提高耕地產(chǎn)出水平，推廣綠肥種植、秸稈還田技術(shù)，加大對使用有機肥料的支持力度，培肥基本農(nóng)田地力；大力推廣應(yīng)用配方施肥、保護性耕作、地力培肥、退化耕地修復(fù)等技術(shù)，提升基本農(nóng)田地力等級。加大對基本農(nóng)田保護區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的投入，改造和配套水利灌溉排水設(shè)施，增加基本農(nóng)田的有效灌溉面積。
建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度。加大公共財政對糧食主產(chǎn)區(qū)（主產(chǎn)縣）和主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地基本農(nóng)田保護區(qū)建設(shè)的扶持力度；農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地開發(fā)整理、耕地質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等資金，按照地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、部門管理、項目運作的原則，向基本農(nóng)田保護區(qū)傾斜；制定扶持政策積極鼓勵農(nóng)民自愿出資出勞，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田，切實提高基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力。
五、開展動態(tài)監(jiān)測，定期通報基本農(nóng)田變化情況
完善基本農(nóng)田保護基礎(chǔ)性工作。省（區(qū)、市）、市（地）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級基本農(nóng)田檔案做到圖件、數(shù)據(jù)齊備，可核可查，作為監(jiān)督、檢查、審核、補劃、變更基本農(nóng)田的依據(jù)。結(jié)合土地變更調(diào)查建立基本農(nóng)田信息管理系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握分析基本農(nóng)田利用和變化情況。組織開展基本農(nóng)田地力分等定級、土壤肥力和環(huán)境動態(tài)監(jiān)測以及耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價工作。結(jié)合耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價建立基本農(nóng)田質(zhì)量檔案。
加強基本農(nóng)田的動態(tài)監(jiān)管。建立省（區(qū)、市）、市（地）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村五級基本農(nóng)田保護監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，開展動態(tài)巡查；開展基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測和信息管理系統(tǒng)建設(shè)，利用衛(wèi)星遙感手段，定期對基本農(nóng)田保護區(qū)進行監(jiān)測，重點對集中連片、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)以及城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的基本農(nóng)田保護區(qū)進行巡查和監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和查處非法占用基本農(nóng)田行為。完善耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測體系，及時掌握耕地質(zhì)量變化狀況，定期發(fā)布質(zhì)量監(jiān)測信息。各地每年要根據(jù)動態(tài)監(jiān)管的結(jié)果，匯總基本農(nóng)田保護情況，逐級上報。
建立基本農(nóng)田保護定期通報制度。在各地動態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，國土資源部、農(nóng)業(yè)部定期對各省（區(qū)、市）基本農(nóng)田保護情況和相關(guān)數(shù)據(jù)進行核查和通報，對問題突出的地區(qū)提出警示并督促整改，對基本農(nóng)田沒有達到土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標(biāo)的要責(zé)令限期補劃。
六、探索新機制，落實基本農(nóng)田保護責(zé)任
按照《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定，建立基本農(nóng)田保護責(zé)任制。將耕地和基本農(nóng)田保護工作納入政府領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)考核的內(nèi)容，簽訂責(zé)任書，明確由地方各級人民政府對土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和質(zhì)量負責(zé)，定期進行目標(biāo)考核并兌現(xiàn)獎懲措施。國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門及有關(guān)部門要按照部門職責(zé)，認真做好基本農(nóng)田保護的有關(guān)工作，并注意調(diào)動社會各方面的積極性。以行政村為單位與鄉(xiāng)級政府簽訂基本農(nóng)田保護責(zé)任書，通過在土地證書和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書標(biāo)注的形式落實到承包農(nóng)戶，確認基本農(nóng)田面積、位置和質(zhì)量，明確承包農(nóng)戶保護基本農(nóng)田的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。
探索建立基本農(nóng)田保護經(jīng)濟激勵機制。國家和地方有關(guān)的農(nóng)業(yè)補貼要向基本農(nóng)田保護任務(wù)重的地區(qū)傾斜；國家投資土地開發(fā)整理項目和其他支農(nóng)項目要向基本農(nóng)田保護成效突出的地區(qū)傾斜。基本農(nóng)田保護基礎(chǔ)性工作、動態(tài)監(jiān)測及信息系統(tǒng)建設(shè)和維護經(jīng)費，按照有關(guān)規(guī)定，由同級財政部門在年度部門預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌安排。對基本農(nóng)田保護先進單位和個人要進行表彰和獎勵。
國土資源部
農(nóng)業(yè)部
國家發(fā)展和改革委員會
財政部
建設(shè)部
水利部
國家林業(yè)局
２００５年９月２８日
