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2025年09月02日
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未來幾年，廣東省城鎮(zhèn)化率每年提高0.8個百分點左右，2015年達(dá)70%，繼續(xù)穩(wěn)居全國前列。
這是廣東省政府本周公布的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）的重要指標(biāo)之一。
引人關(guān)注的是，廣東將允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民出讓宅基地和土地獲得財產(chǎn)權(quán)益，這也將是未來宅基地流轉(zhuǎn)市場的一個突破口。
允許農(nóng)民出讓宅基地和土地獲益
在城鎮(zhèn)化熱潮下，地方城市的擴張熱情隨之高漲，城鎮(zhèn)化有淪為“房地產(chǎn)化”的危險。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成此前曾多次對《第一財經(jīng)日報》分析，從城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵來看，推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工的“市民化”是根本的核心。
對此，《規(guī)劃》提出，要加快異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)配套制度改革。完善異地務(wù)工人員子女教育、住房保障、農(nóng)村宅基地和承包土地處置、城鄉(xiāng)社會保險制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益保障機制，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益，解除農(nóng)村勞動力進(jìn)城落戶的后顧之憂。
“這個政策是針對本省進(jìn)城農(nóng)民工的，但實施細(xì)則和具體解釋還沒出來，目前宅基地和小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)問題都沒有太大突破。”廣東省綜合改革發(fā)展研究院副院長彭澎說，目前深圳“土改”也只是集體經(jīng)濟(jì)里的工業(yè)用地可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)地和林地的承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，這些都在國家的規(guī)定范圍內(nèi)。
彭澎預(yù)計，接下來廣東在最核心的宅基地流轉(zhuǎn)方面會有新的探索。“農(nóng)民要進(jìn)城，就必須要獲得第一桶金，也就是他們的宅基地以及土地的承包權(quán)怎么處置，必須有一個完善的退出機制。”
經(jīng)濟(jì)專家、暨南大學(xué)法學(xué)院李伯僑教授說，按照目前頒布的《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。“但中國改革總有突破既有秩序的特點，在某些方面與既有法律不大一致，也是改革試驗所允許的。如果廣東省出臺了相關(guān)政策，并取得了良好效果，國家相關(guān)法律的修改和制定也是有很大可能的。”
另一方面，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)，是否意味著進(jìn)城農(nóng)民在獲得城鎮(zhèn)戶籍之后，也有保留既有土地承包權(quán)和宅基地的可能？李伯僑說，現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。如果進(jìn)城務(wù)工人員取得了城鎮(zhèn)戶口，其享有的宅基地使用權(quán)的法律資格就會喪失，原有的宅基地自然要被集體收回。
彭澎說，在現(xiàn)實操作中，很多地方的村改居，整個村的村民都變成了居民戶口，并沒有遷徙和轉(zhuǎn)移，他們都還有農(nóng)地和宅基地，所以這種變化并沒有實現(xiàn)完全的城鎮(zhèn)化。
珠三角打造世界級城市群
《規(guī)劃》顯示，截至2010年底，全省常住人口達(dá)10440.94萬人，城鎮(zhèn)化率（即城鎮(zhèn)人口占常住人口的比例）達(dá)66.2%，比“十五”期末提高了5.5個百分點。
不過，目前廣東省城鎮(zhèn)化仍存在很多問題，尤其是省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡問題比較突出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的區(qū)域差異明顯。截至2010年底，珠江三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)82.72%，步入城鎮(zhèn)化成熟階段；粵東、粵西、粵北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為57.71%、37.67%、44.29%，處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。
同時，不同區(qū)域的城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平存在明顯差異。以人均醫(yī)生擁有量為例，2010年珠江三角洲地區(qū)人均醫(yī)生擁有量為粵東西北地區(qū)的2.2倍以上。
按照《規(guī)劃》，“十二五”期間，廣東全省城鎮(zhèn)化率每年提高0.8個百分點左右，2015年達(dá)70%，繼續(xù)穩(wěn)居全國前列。這其中，粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點左右，發(fā)展水平顯著提升。
在區(qū)域發(fā)展上，未來廣東將走差異化的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略。在珠三角地區(qū)，大力實施現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和區(qū)域創(chuàng)新體系，率先基本實現(xiàn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，共同打造更具綜合競爭力的世界級城市群。
