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2025年07月19日
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以人為本的城鎮(zhèn)化、公共財政的陽光理應(yīng)包含農(nóng)民工及其子女的社會保障、義務(wù)教育和保障房。而土地、財稅和政績考核機制的變革，則是難以繞開的幕后推手
3月6日下午，來自國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部、人社部、國土部、住建部、農(nóng)業(yè)部等部委的副部長齊聚全國政協(xié)禮堂，集體會商110多件有關(guān)城鎮(zhèn)化的提案。
這并不包括來自全國人大代表的百余份城鎮(zhèn)化議案。盡管空氣、水、食品的安全問題牽動億萬人心，但事關(guān)中國未來格局的大戰(zhàn)略，則非城鎮(zhèn)化莫屬。
4個月前發(fā)布的中共十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動。城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”
至此，“新四化”正式取代了上世紀(jì)80年代的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科技現(xiàn)代化的“舊四化”，成為中國新的發(fā)展戰(zhàn)略。而中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強近年來在多個場合反復(fù)談及城鎮(zhèn)化對未來中國的巨大意義，亦令這一概念逐漸升溫。
盡管城鎮(zhèn)化在擴內(nèi)需、落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀方面，有著極大的現(xiàn)實意義。然而，諸多跡象顯示，城鎮(zhèn)化核心改革仍需破局。
內(nèi)需抓手
今年兩會期間，中國人民銀行行長周小川表示，經(jīng)常項目順差與GDP之比，在2012年已經(jīng)降至2.6%。
這一比值，在金融危機爆發(fā)之前的頭一年，也就是2007年，高達10.1%。
外需不振，唯有內(nèi)需補缺。2009年的中央經(jīng)濟工作會議上，城鎮(zhèn)化成為新的內(nèi)需抓手。
中國宏觀經(jīng)濟學(xué)會副會長王建在最近幾年反復(fù)強調(diào)：只有城鎮(zhèn)化才能救中國。
2008年初，王建算了一筆賬：從2003年到2007年，中國大概增加了1億城市人口，與之相對應(yīng)，城市固定資產(chǎn)投資增加了52萬億元。
按照2007年城市人口計算，如果城市人口翻一番，中國大陸的消費總額有望翻番，即每年可增加10萬億元以上的消費額。彼時，中國大陸的出口額約為9萬億元人民幣。“如果城市人口增加1倍，就是一分錢不出口，內(nèi)需也能把這一塊吃掉。”王建說。
2012年2月16日出版的《求是》雜志刊登了李克強的署名文章：《在改革開放進程中深入實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略》。文章稱，2010年我國農(nóng)村居民消費水平為4455元，城鎮(zhèn)居民為15900元，城鎮(zhèn)居民消費水平是農(nóng)村居民的3.6倍。按此測算，一個農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，消費需求將會增加1萬多元。城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，可以吸納1000多萬農(nóng)村人口進城，進而帶動1000多億元的消費需求，而相應(yīng)增加的投資需求會更多。目前我國農(nóng)民工總量達2.4億人(2012年底達到2.6億)，其中外出農(nóng)民工約1.5億人，農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的富余勞動力，城鎮(zhèn)化蘊涵的內(nèi)需潛力巨大。
在接受《中國新聞周刊》采訪時，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心研究員易鵬表示，如果城鎮(zhèn)化追平發(fā)達國家，未來還將有3億人口進城。
2012年9月，李克強在出席省部級領(lǐng)導(dǎo)干部推進城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會時又談到：城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，“城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了大量需求，服務(wù)業(yè)也就起來了”。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自給自足，而城市生產(chǎn)生活很大程度上是相互服務(wù)。服務(wù)業(yè)是城鎮(zhèn)就業(yè)最大的容納器。目前，發(fā)達國家服務(wù)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重都在70%～80%以上，已經(jīng)形成以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)體系。比如，歐洲等發(fā)達國家在醫(yī)療服務(wù)方面的支出相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，美國高達17.6%。我國目前服務(wù)業(yè)增加值比重只有43%，就業(yè)比重只有36%，醫(yī)療服務(wù)支出比重約5%，發(fā)展的潛力很大。
“我國目前有1.7億老齡人口，社會呈老齡化趨勢，發(fā)展老齡服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，能夠形成一個就業(yè)容量很大的產(chǎn)業(yè)。”李克強如是說。
如果內(nèi)需擴容，產(chǎn)能過剩的難題亦有望緩解。根據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員姜克雋的計算，城鎮(zhèn)化所帶來的內(nèi)需擴大，足以讓鋼鐵、水泥等支柱產(chǎn)業(yè)再紅火10年。
表與里
然而，現(xiàn)實與理想大相徑庭。
受工業(yè)化的強力帶動，改革開放35年來，城鎮(zhèn)化率從1978年的18%攀升至2012年的52.57%，城鎮(zhèn)常住人口達7.1億。照此計算，留在農(nóng)村的常住人口為6.4億，已經(jīng)不足總?cè)丝诘囊话搿?/p>
只是，根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長陳錫文、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心主任李鐵等人的計算，戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35%左右。
這之間17個百分點的差額直接體現(xiàn)在數(shù)億農(nóng)民工沒能獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。2008年，《勞動合同法》正式實施，城鎮(zhèn)人口的社會保障水準(zhǔn)驟然提高。而陳錫文去年9月在一次演講時透露，農(nóng)民工在城里繳納的社會保障狀況不令人樂觀。2011年，繳納醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險的農(nóng)民工占農(nóng)民工總?cè)丝诘谋戎胤謩e為18.6%、16.4%、27%、9.4%；而繳納住房公積金的農(nóng)民工比重還不到3%。
遠慮導(dǎo)致近憂。3月10日，北京市海淀區(qū)百旺商城兩位來自河南的售貨員表示，在未簽勞動合同、也無社保的情況下，不足3000元的收入僅能維持基本開銷，其他消費則可望而不可即。
正在起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)改委人士表示，如果背后銜接了公共服務(wù)均等化，戶籍本是中性制度，“但問題在于，當(dāng)前的戶籍制度與太多利益掛了鉤，社保是最大的一塊”。
3月9日，在參加兩會沙龍——“新四化”下的中國城鎮(zhèn)化之路時，全國青聯(lián)委員、寧波市海曙區(qū)區(qū)長吳勝武表示，通過城鎮(zhèn)化擴內(nèi)需的設(shè)想受到了收入分配格局的制約。其中，農(nóng)民工未能市民化是主因。
陳錫文在前述演講時表示，有關(guān)部門在武漢做的調(diào)查分析顯示，一個農(nóng)民工如果在武漢市就業(yè)，用人企業(yè)如果按規(guī)定，把工人必須繳納的社會保障都交上，每月需花費516元。加上農(nóng)民工自己繳納的166元，合計為682元，一年為8000多元。“剛才講了缺口很大，繳納的平均比例不到20%。真正要讓農(nóng)民工變?yōu)槭忻瘢敲淳薮蟮纳鐣Ｕ系娜笨谠趺唇鉀Q？”
在農(nóng)民工社會保障存在巨大缺口的背景下，卻出現(xiàn)了“偽城鎮(zhèn)化”潮流。前述國家發(fā)改委官員今年春節(jié)返鄉(xiāng)之時，與東部某省6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人晤談，得知這6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均將城鎮(zhèn)化列入重點工作范圍，極力推動農(nóng)民集中居住。
“問題是，農(nóng)民集中居住之后，并未得到實質(zhì)性的社會保障等好處，”發(fā)改委官員說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)倒是多出了集體建設(shè)用地。”
在城鎮(zhèn)化業(yè)已列入官員政績考核范圍之際，2012年全年城鎮(zhèn)化率提高了1.3個百分點，起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)改委官員直言：其中水分不少。
“十二五”規(guī)劃綱要顯示，“十二五”期間，城鎮(zhèn)化率計劃提高4個百分點，平均每年0.8%，對應(yīng)著年均7%的GDP增速。2012年，GDP同比增幅為7.8%，對應(yīng)著1.3個百分點的城鎮(zhèn)化率增速，顯然比例不符。
國家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一些縣級政府發(fā)出行政命令，要求縣公務(wù)員將尚在農(nóng)村居住的家人接到縣城居住。按照國家統(tǒng)計局的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，即使是農(nóng)村戶籍，但只要在城鎮(zhèn)常住6個月以上，即可統(tǒng)計為城市常住人口。
門檻被誰抬高
“被統(tǒng)計”的城市常住人口，卻隨著城市的擴張和城中村的治理，無奈地拉長“常住地”和就業(yè)地點的半徑。
2009—2010年，北京著名“蟻居”集聚地、海淀區(qū)唐家?guī)X大規(guī)模拆遷，主要在中關(guān)村打工的“蟻族”被迫“北漂”。作為唐家?guī)X的原住民，北京銀建出租車公司孫司機熟知“蟻族”的去處——海淀區(qū)北清路北，新“蟻居”比原“蟻居”遠了3公里以上。
這還只是北京這座大都市在城郊結(jié)合部的擴張。3月9日的兩會城鎮(zhèn)化沙龍上，易鵬一度感慨，在上海陸家嘴工作的金融白領(lǐng)對他訴苦，最怕親戚朋友找到自己的工作地點，因為在“視覺城市”的指引下，低檔餐館在陸家嘴已經(jīng)銷聲匿跡。
寧波市中心城區(qū)海曙區(qū)區(qū)長吳勝武旋即接過話頭：我從心底里認(rèn)可低收入群體的自由遷徙權(quán)和居住權(quán)，但為了“視覺城市”，我又必須拆掉城中村。
這位40歲的區(qū)長坦言，以海曙區(qū)500億的GDP和70億財政收入的規(guī)模，西部省份的區(qū)縣“可能20年也追不上”，“但兄弟城區(qū)在后面緊緊追趕，為了政績考核，只好把低收入人群居住區(qū)變更為商服區(qū)”。
對吳勝武發(fā)言附議的包括全國人大代表、陜西西咸新區(qū)管委會常務(wù)副主任王軍。3月10日，王軍在兩會間隙趕到后海和景山考察。發(fā)現(xiàn)恭王府等貴族府院與大雜院相伴而居，“里面有中央領(lǐng)導(dǎo)，高干子弟，富商，但也有城市平民，”王軍說，“以前我不太理解，覺得治安可能有問題。但現(xiàn)在的感受是，混居更符合客觀規(guī)律，對社會心理、社會結(jié)構(gòu)都有益處。”
王軍的思路轉(zhuǎn)變，或許和李克強去年9月的講話有關(guān)。李克強指出，釋放城鎮(zhèn)化帶來的內(nèi)需潛力，就不能抬高城鎮(zhèn)化過程中人口轉(zhuǎn)移的門檻，“香港公屋和租屋占全部住房的50%，就是為了吸引各種勞動力群體，使城市充滿活力。城市是一個綜合體，它的有效運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，需要各行各業(yè)的支撐，需要不同領(lǐng)域不同崗位的勞動者，就像有人形容的，城市不僅要有‘拿手術(shù)刀’的，也要有‘拿剃頭刀’的，不僅要有‘戴眼鏡’的，也要有‘戴安全帽’的”。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院深圳土改專題報告顯示，作為移民城市，深圳的大部分移民住在城中村。2005年，福田區(qū)暫住人口中大約有90%居住在城中村。城中村的租戶幾乎都是外來人員，年齡在20～30歲，月收入1000元～3000元人群占了一半以上。
包括深圳、寧波等大部分東部城市對城中村的清理，進一步延緩了農(nóng)民工市民化的步伐。特別是各級政府力推的“十二五”期間的3600萬套保障房，主要針對戶籍人口。吳勝武坦承：針對農(nóng)民工的保障房，是0%。
然而，中國城鎮(zhèn)化大潮中的外來人口涌入，無疑動了原住民的奶酪。2005年初，北京市兩會召開之時，時任北京市政協(xié)委員、中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授張惟英提交了“人口準(zhǔn)入制度”提案，一度引起軒然大波。在那份提案中，張惟英反復(fù)談及北京市的人口承載力和低端人口無序進入問題。
“人口準(zhǔn)入”同時對億萬農(nóng)民工子女有著巨大影響。陳錫文披露，2011年，農(nóng)民工的隨遷子女中，到城鎮(zhèn)就讀的義務(wù)教育階段的孩子為1100多萬人。現(xiàn)在全國義務(wù)教育的孩子為1.5億人，其中1.3億在縣及縣以下，城市的孩子不過2000多萬。“所以在很多地方的學(xué)校中農(nóng)民工子弟占到40%多，占到50%是不足為奇的，”陳錫文說，“這1100萬農(nóng)村孩子還只是1.3億義務(wù)教育階段農(nóng)村孩子的十分之一，今后的教學(xué)資源怎么配置？”
根據(jù)國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)研究中心的調(diào)查，目前很多北京的學(xué)生家長已經(jīng)對學(xué)校中農(nóng)民工子弟增多頗有微詞，“城市原住民和‘市民化’農(nóng)民工的博弈才剛剛開始”，該中心主任李鐵表示，“一邊是增量，一邊是減量。”
全國人大代表、中南某省一位地級市市長坦承：地方財政收入有限，只好先保障戶籍人口的利益。
起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的國家發(fā)改委官員表示，日本在城市化大潮之初，給予進城農(nóng)民三份禮物：強制社會保障、子女義務(wù)教育、保障房。換言之，在三份禮物未到位之時，農(nóng)民工市民化的門檻難以實質(zhì)降低，以人為本的城鎮(zhèn)化自難破局。
誰來承擔(dān)成本
2010年1月，陳錫文在一個內(nèi)部場合回憶，城鎮(zhèn)化早在2000年即已寫入中央文件，以對沖亞洲金融危機。
那一年的中共十五屆五中全會召開之前，“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”和“走出一條大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的中國特色城鎮(zhèn)化道路”等表述已正式出現(xiàn)在“十五”計劃中。
接下來的成本核算卻讓這一政策延遲了9年之久。中央在測算住房和社保成本時發(fā)現(xiàn)，僅補全社保這一項，就需要10萬億投入，而當(dāng)年GDP不過9.9萬億。
此前，成都市統(tǒng)籌委、國土局官員在接受《中國新聞周刊》采訪時也曾算過一筆賬：農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)住房和社保，政府需為每個農(nóng)民相應(yīng)投入10萬～15萬元。按照理想模式，如將成都600萬農(nóng)民中的三分之二轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，政府得拿出4000億～6000億元，這超出了成都新世紀(jì)頭10年的財政收入總和，實在難以承受。
而在全國GDP已達52萬億，財政收入超過11.7萬億的背景下，3月9日，全國人大代表、江西省撫州市市長張和平在“兩會”城鎮(zhèn)化沙龍上公開呼吁，中央政府加大分?jǐn)偝擎?zhèn)化、也就是農(nóng)民工市民化成本的力度。
這位地級市市長表示，地方財政收支項中，只有城市維護費，而無城市建設(shè)費。在中央沒有補償、流轉(zhuǎn)稅(工業(yè)主體稅收)占據(jù)大頭的背景下，依托土地財政籌措城建資金就成為唯一的法門。
全國人大代表、陜西省西咸新區(qū)管委會常務(wù)副主任王軍提供給《中國新聞周刊》的《新型城鎮(zhèn)化的幾個關(guān)鍵問題》一文中這樣表述：在城市建設(shè)方面，政府財政投入有限，主要依靠土地級差地租和溢價，沿城市邊際擴張，投資小、見效快，以預(yù)期土地收益作為商業(yè)擔(dān)保融資推動城市擴張，在商業(yè)模式上無疑是成功的。
張和平和王軍坦承，土地財政模式，虧本出讓工業(yè)用地，以招商引資，隨后通過地產(chǎn)項目不僅可以挽回?fù)p失，還可以坐收漁利。
陳錫文披露，2009年，土地出讓金總收益接近1.4萬億，用于支付征地財產(chǎn)補償金是5000多萬元，成本占到土地出讓金總收益的37.0%，政府了獲得土地出讓金總收益中超過60%的純收入。
“問題是，土地出讓金這一塊收益，進城農(nóng)民工享受的份額亦很有限。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然說，“在社保、義務(wù)教育、住房方面被邊緣化之后，農(nóng)民工只能在公共交通、煤氣水電補貼方面部分有所挽回。”
就在公共服務(wù)均等化呼聲愈來愈高之際，官方財力也已開始出現(xiàn)下降。陳錫文披露，2011年全國土地出讓金3.3萬億，但僅僅是征地拆遷補償?shù)馁M用就超過了2.3萬億。也就是說，土地出讓金的純收益占總收益的比重已經(jīng)不到30%，成本卻占到了71.3%。“純收益空間的下降也證明這個制度往下面是越來越困難，可能再過一兩年純收益進一步下降，這個制度對地方政府可能就變成雞肋。”陳錫文說。
2012年，全國土地出讓金下滑至2.7萬億。一位地方官承認(rèn)，盡管土地出讓金收益下降，但無論是城建費用，還是地方融資平臺債務(wù)償還，全部依托于土地溢價，“除了飲鴆止渴，繼續(xù)想方設(shè)法推高地價，地方政府別無他途”。
有鑒于此，通過營改增、房產(chǎn)稅(不動產(chǎn)稅)、中央與地方財稅分成比例調(diào)整等系列改革使地方政府事權(quán)、財權(quán)對稱，增加地方財力就成為財稅體制改革的題中應(yīng)有之義。“但即便如此，政府財力也難以對農(nóng)民工市民化全額埋單”，接近城鎮(zhèn)化規(guī)劃起草的人士稱，“一方面，企業(yè)要為農(nóng)民工上社保，另一方面，通過落實農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，也可以極大地補充農(nóng)民工市民化成本。”
2013年中央一號文件明確提出要求，農(nóng)地確權(quán)在5年內(nèi)完成，這無疑為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市埋下了地基。此前，無論是成都的城鄉(xiāng)土地增減掛鉤試驗，重慶的地票改革，還是浙江的土地發(fā)展權(quán)交易，重心都在于推動農(nóng)村集體土地入市交易。在國家發(fā)改委起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的官員看來，盤活土地存量資本，是破解城鎮(zhèn)化難局的不二法門，“重慶地票目前13萬/畝，但只在重慶轄區(qū)掛鉤。如果掛鉤到全國，可能將會是50萬/畝～100萬/畝，農(nóng)民工市民化成本有望一舉解決”。
《中國新聞周刊》獲悉，國家發(fā)改委正在起草的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，重點突出5個方面，農(nóng)業(yè)人口市民化位列第一，而制度設(shè)計和政策安排中，也包括了土地政策變革。
