以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月19日
星期六
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去年，我們做了有關(guān)城市化戰(zhàn)略方面的課題，得出的結(jié)論如下：第一，在現(xiàn)有體制下，城市人口每增加一個(gè)百分點(diǎn)，按照2010年的價(jià)格人均GDP將增加100多美元；在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，城市人口每增加一個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)增長(zhǎng)為1.13%。第二，假定打破現(xiàn)有體制，人均GDP增加將更多，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)增長(zhǎng)將更快。可見(jiàn)，只有調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民更多地變成城市人，才有利于擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但現(xiàn)在的情況是，農(nóng)民進(jìn)城受阻。那么，是什么影響了農(nóng)民進(jìn)城？誰(shuí)來(lái)承擔(dān)農(nóng)民變市民的成本？
什么影響了農(nóng)民進(jìn)城？
現(xiàn)在大家都在研究城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工的關(guān)系。到底是什么影響了農(nóng)民進(jìn)城，這是大家都十分關(guān)注的問(wèn)題。我們研究認(rèn)為有三個(gè)方面的原因可能會(huì)影響農(nóng)民進(jìn)城。
第一，長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)工業(yè)化和城市化的關(guān)系沒(méi)有處理好。在過(guò)去很多年，我國(guó)各級(jí)政府都把大量的資源特別是公共資源，過(guò)度地用于工業(yè)化，導(dǎo)致城市發(fā)展資源不足。世界城市化有三種類(lèi)型。第一種是工業(yè)化與城市化同步進(jìn)行，像美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家。第二種是城市化超前于工業(yè)化，像巴西、阿根廷等拉美國(guó)家。第三種是城市化滯后于工業(yè)化，中國(guó)就是典型的城市化滯后于工業(yè)化。多年來(lái)，我們把大量的公共資源和發(fā)展資本過(guò)早、過(guò)多地用于工業(yè)化，使得我國(guó)城鎮(zhèn)化缺乏公共資源和社會(huì)資本支撐。在此情況下，由于城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)然就很難。這就是說(shuō)我們?cè)趹?zhàn)略選擇上就讓城鎮(zhèn)發(fā)展晚了一步。現(xiàn)在不少地方政府很有錢(qián)，但沒(méi)有及時(shí)把這些錢(qián)用于推動(dòng)城鎮(zhèn)化方面。
第二，我們的城市化模式和城市建設(shè)，并不是圍繞增加人口、不是圍繞吸引農(nóng)民工進(jìn)城而開(kāi)展的。很多城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化的目的不是為了增加人口，在很大程度上是為了漂亮、為了政績(jī)。這樣，在城市的建設(shè)配置上就出現(xiàn)了問(wèn)題：越是有錢(qián)的城市，建設(shè)得越漂亮；越是大城市，公共服務(wù)越好。由此就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，城市建設(shè)越好、公共服務(wù)越好，人口就越集中；人集中得越多，資源的承載力就越有限，城市的壓力就越大，最后當(dāng)城市公共財(cái)力沒(méi)有辦法支撐時(shí)，限制人口進(jìn)入的行政性政策就出來(lái)了。現(xiàn)在的核心問(wèn)題是，我們的城市為誰(shuí)建，學(xué)校、醫(yī)院為誰(shuí)建，大廣場(chǎng)、大草坪、大劇院、豪華樓堂館所等有沒(méi)有必要，這些是需要考慮的問(wèn)題。在公共資源的配制上，我們將過(guò)多的資源向大城市傾斜，還造成中小城市發(fā)展不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，公共服務(wù)缺乏，產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不夠，又導(dǎo)致這些城市缺乏吸引力。因此，公共資源在大城市與小城市之間怎么分配，原有的關(guān)系該如何調(diào)整，這也是需要考慮的。
第三，體制改革的問(wèn)題。我們國(guó)家的體制大家都知道，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶(hù)籍制度，就像烙印一樣深深地烙在我們的血液里，農(nóng)民就是農(nóng)民，城市人就是城市人，這種戶(hù)籍制度已經(jīng)固化在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度安排的方方面面。盡管現(xiàn)在有些人已經(jīng)擁有城市綠本戶(hù)口、藍(lán)本戶(hù)口，但是戶(hù)籍制度從根本上沒(méi)有改變，特別是大中城市這種現(xiàn)象更突出。然而，更可怕是，戶(hù)籍制度背后的公共服務(wù)和社會(huì)保障，即就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房以及工資待遇等問(wèn)題市民與農(nóng)民工差別更大。在一些正規(guī)單位，就存在兩個(gè)體制，從農(nóng)村過(guò)來(lái)的，其工資就要低，而正式職工工資待遇就高得多。在城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度限制下，還帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，農(nóng)民工三代、四代都變不成城市人口。
誰(shuí)來(lái)承擔(dān)農(nóng)民工進(jìn)城的成本？
我國(guó)現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率是51.3%，即城鎮(zhèn)人口為6.9億人，但其中有一部分人（大約1.58億人）被統(tǒng)計(jì)為城市人口，但實(shí)際上農(nóng)民沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍，醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等都沒(méi)有保障，仍然是農(nóng)民身份。這樣看來(lái)，我國(guó)真正的城鎮(zhèn)化率只有40%。由此引來(lái)一個(gè)難題，農(nóng)民工怎么市民化，現(xiàn)在的問(wèn)題不是農(nóng)民工要不要市民化，而是我國(guó)在向中等發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)時(shí)，怎么達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的平均70%城市化水平。
為什么城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度改不動(dòng)？我認(rèn)為這里涉及到利益和城鎮(zhèn)化成本問(wèn)題。
在現(xiàn)有體制下，各級(jí)政府都在通過(guò)現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制，充分利用公共權(quán)力、公共資源、勞動(dòng)制度，挖掘和套取現(xiàn)有體制紅利，為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。農(nóng)民的土地被低價(jià)征收，只給較少的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，被廉價(jià)征來(lái)的土地用于招商引資，大規(guī)模地辦園區(qū)、搞廣場(chǎng)；同時(shí)抑制進(jìn)城農(nóng)民工工資，壓低他們的社會(huì)保障福利水平，以降低本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。于是，在現(xiàn)有體制下，誰(shuí)都想最大限度地利用城鄉(xiāng)要素流動(dòng)帶來(lái)的發(fā)展紅利，但誰(shuí)也不愿意由此承擔(dān)農(nóng)民工進(jìn)城的成本。在既有城鄉(xiāng)二元體制條件下，土地、資金、勞動(dòng)力等要素流動(dòng)，各級(jí)城市政府是最大的受益者，農(nóng)民是最大的受損者。在這樣的情況下，為什么城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度和社會(huì)保障制度一直改不了？根本是利益和成本在掣肘，各級(jí)政府都想將利益最大化，將成本最小化，體制改革當(dāng)然推不下去。
但是現(xiàn)在有一個(gè)問(wèn)題，在現(xiàn)行體制下，各級(jí)政府都想在盡量套取體制紅利的同時(shí)不想承擔(dān)農(nóng)民進(jìn)城成本，由此加大了農(nóng)民進(jìn)城的成本負(fù)擔(dān)。農(nóng)民進(jìn)城的發(fā)展成本提高了，進(jìn)城的公共成本也提高了，我國(guó)的城鎮(zhèn)化步伐必然受阻。
在世界上，農(nóng)民變市民有兩條途徑。第一，賣(mài)地進(jìn)城。土地隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化升值，農(nóng)民賣(mài)了土地作為進(jìn)城的資本，容易變市民。但現(xiàn)在，我國(guó)農(nóng)民土地增值的收益歸誰(shuí)了呢？農(nóng)民肯定沒(méi)有拿到這種收益，所以農(nóng)民靠賣(mài)地進(jìn)城這條道路行不通。第二，用“腳”進(jìn)城，通過(guò)打工改變身份。雖然我國(guó)允許農(nóng)民外出打工，但不允許農(nóng)民自由遷徙改變身份，農(nóng)民進(jìn)城無(wú)法買(mǎi)保障房，養(yǎng)老、就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療等不能享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，永遠(yuǎn)是打工的身份。
工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化帶來(lái)什么后果？
我國(guó)的工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化會(huì)導(dǎo)致什么后果呢？
第一，導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)。首先，大量的資源用于工業(yè)化導(dǎo)致產(chǎn)量過(guò)剩。其次，大量農(nóng)民工成為“兩棲人”，使得他們一腳在城門(mén)外，一腳在城門(mén)里，造成基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)、產(chǎn)業(yè)資源浪費(fèi)。從某種角度看，農(nóng)民工 “兩棲人”的現(xiàn)象可能讓城市穩(wěn)定了，給城里人的福利提高了，但這是以浪費(fèi)社會(huì)資源為代價(jià)換取的。
第二，導(dǎo)致消費(fèi)型社會(huì)難以建立。在本世紀(jì)末我國(guó)要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，這是什么概念呢？首先，要從生產(chǎn)型社會(huì)轉(zhuǎn)變成消費(fèi)型社會(huì)。如果不將幾億農(nóng)民轉(zhuǎn)化成市民，消費(fèi)型社會(huì)是無(wú)法建立的。目前，農(nóng)民一年消費(fèi)5千塊元，而城里人一年消費(fèi)1.5萬(wàn)元，如果今后我國(guó)將3億農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，每年就將帶來(lái)3萬(wàn)億的消費(fèi)增量。其次，城市化不完成，我國(guó)就很難進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，現(xiàn)在中等水平的發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化率在70%以上，而我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅為40%左右，用體制阻止農(nóng)民進(jìn)城，我們能用什么推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
第三，產(chǎn)業(yè)難升級(jí)。產(chǎn)業(yè)升級(jí)是兩重的，一方面，制造業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)要升級(jí)，從勞動(dòng)密集向資本密集和技術(shù)密集轉(zhuǎn)化，另一方面，第一、二產(chǎn)業(yè)比重降低，由第三產(chǎn)業(yè)來(lái)代替。當(dāng)前制約我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以升級(jí)的最大阻礙是第三產(chǎn)業(yè)上不去，其中核心是人口沒(méi)有集聚，人口不集聚，服務(wù)業(yè)比重就難以得到快速發(fā)展。所以，要想調(diào)結(jié)構(gòu)，首先就得讓農(nóng)民進(jìn)城。
本文結(jié)論是：體制要改革，公共資源要調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要轉(zhuǎn)變。如果體制不改革，公共資源不調(diào)整、發(fā)展方式不轉(zhuǎn)變，進(jìn)城農(nóng)民永遠(yuǎn)也不能轉(zhuǎn)化為市民，中國(guó)的城鎮(zhèn)化就不可能完成。
