人口城鎮(zhèn)化滯后于整個城鎮(zhèn)化步伐是我國當前城鎮(zhèn)化中的突出矛盾。按常住人口統(tǒng)計，2012年我國城鎮(zhèn)化率達到52.57%。而按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率僅為36%左右，兩者相差不少。這也就是說，全國有約2億人進了城，但仍處于半城市化狀態(tài)。
農(nóng)民不能進城，農(nóng)業(yè)就難以實現(xiàn)現(xiàn)代化的規(guī)模經(jīng)營，內(nèi)需也難以有效釋放。今年兩會上，李克強總理就表示，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。現(xiàn)在大約有2.6億農(nóng)民工，使他們中有愿望的人逐步融入城市，是一個長期復(fù)雜的過程，要有就業(yè)支撐，有服務(wù)保障。
要實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化大力推進戶籍改革無疑是重要突破口。目前一些城市已啟動戶籍改革，對本地農(nóng)村居民和外來人口實現(xiàn)有條件的準入，但總體看，我國戶籍改革推進的步伐還不夠快。近十年來，中小城市戶籍制度改革在很多地方悄然進行，但沒有得到太多響應(yīng)。原因在于，在發(fā)達地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，戶籍改革往往只針對本轄區(qū)內(nèi)、最多是本省內(nèi)的農(nóng)村居民，而本地農(nóng)民如要獲得小城鎮(zhèn)戶籍，往往要放棄農(nóng)村土地以及二胎生育指標等，農(nóng)民基本沒有什么積極性。而在欠發(fā)達地區(qū)，中小城市往往缺乏穩(wěn)定的就業(yè)和較高的收入，公共服務(wù)也比較低，大部分農(nóng)村人口還是寧愿前往發(fā)達地區(qū)務(wù)工，也不愿意落戶。對外來人口最有落戶意愿的大城市，特別是東部一線城市，戶籍改革推進的進度則相對較慢，準入的門檻還比較高。
大城市戶籍改革的根本困難和障礙在于公共資源的配置。戶籍在不少城市意味著在子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等各方面享有一定的特殊優(yōu)惠。戶籍的放開則意味著資源的稀釋和重新配置。放開戶籍限制，一方面需要城市管理者以更開闊的胸襟，為城市的常住人口提供普遍的、均等化的公共服務(wù)；另一方面，也需要國家在制度設(shè)計上鼓勵各個城市放開戶籍準入。比如說，在社保方面可以適當?shù)靥岣呓y(tǒng)籌層級，國家財政加大對養(yǎng)老、醫(yī)療等支出的轉(zhuǎn)移支付力度，降低地方政府的財政壓力。
在財政壓力下，一些城市對土地城鎮(zhèn)化的熱情要高于對人口城鎮(zhèn)化的熱情，這是因為人口的城鎮(zhèn)化對于城市政府而言更多是“支出”，而土地城鎮(zhèn)化則更多意味著賣地“收入”。對此有專家建議，國家也不妨因勢利導(dǎo)，對每引進一個城市戶籍人口，給予所在城市一定的建設(shè)用地指標。應(yīng)該說，將人口城鎮(zhèn)化與城市建設(shè)用地指標的掛鉤的措施，可以激勵各城市逐步放松戶籍管制；同時，根據(jù)人口規(guī)模進行的用地指標約束也可以防止城市規(guī)模的過度擴張和“空城”現(xiàn)象。
推進戶籍改革，讓外來人口能夠落戶、愿意落戶，關(guān)鍵是逐步剝離戶口所附著的福利功能。對一些有意愿落戶的農(nóng)民工，要創(chuàng)造充分的就業(yè)機會，并提供住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)保障。對不得不失去土地的農(nóng)民，要提高征地補償?shù)臉藴省χ鲃臃艞壨恋氐霓r(nóng)民，不妨允許他們在一定年限內(nèi)擁有農(nóng)村土地的承包權(quán)，給他們更穩(wěn)定的心理預(yù)期。只有統(tǒng)籌解決好社保與土地問題，才能讓農(nóng)民離得開、落得下。
戶籍改革關(guān)系城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的成敗，關(guān)系社會的公平正義，必須持之以恒、穩(wěn)步有序地推進。
