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2025年09月02日
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2012年,中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到了52.6%，比上年提高了1.3個(gè)百分點(diǎn)。無(wú)疑，中國(guó)的城鎮(zhèn)化未來(lái)之路怎么走，不僅是我國(guó)未來(lái)10-20年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史性事件，也是影響世界未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局的重要事件之一。在這個(gè)時(shí)候有必要思考一下未來(lái)一段時(shí)期，中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向。
一、城鎮(zhèn)化推進(jìn)所需要迫切回答的三個(gè)問(wèn)題
其實(shí)，無(wú)論是城市化還是城鎮(zhèn)化，都是同一個(gè)命題，就是讓人們從農(nóng)業(yè)中脫離出來(lái)，進(jìn)入生產(chǎn)效率更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)然，也要從農(nóng)村搬入城市。國(guó)內(nèi)外的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)中有三個(gè)迫切需要回答的問(wèn)題。
一是我們需要什么樣的城市？中國(guó)的城鎮(zhèn)化需要一個(gè)什么樣子的規(guī)劃和建設(shè)？是建設(shè)一個(gè)一開(kāi)始看著很美，很現(xiàn)代，但是越看越難看，越想逃離的城市，還是建設(shè)一個(gè)一開(kāi)始看著一般，但是有文化，有味道，越接近越想親近的城市？說(shuō)實(shí)話，每次開(kāi)車走過(guò)正在修建的前門大街的時(shí)候，我都有一種凄涼感，歷史需要建筑作為載體，載體可以復(fù)制，但是真正的歷史卻無(wú)法復(fù)制。另外，城市的內(nèi)涵和品味，有人說(shuō)有文化就有品味，這僅僅是品位的一部分。城市的品味是這個(gè)城市區(qū)別于另一個(gè)城市的根本所在。比如這個(gè)城市是否寬容？是不是從善如流，還是看見(jiàn)弱勢(shì)群體的第一反應(yīng)就是攆走而不是創(chuàng)造和改善條件去扶持他，讓他成為城市生產(chǎn)發(fā)展的一部分？比如我們的城市是不是有更多的博物館和圖書館？
二是我們需要多大的城市？大城市，還是小城市或小城鎮(zhèn)，大家打的一塌糊涂，無(wú)非是從太大的容易產(chǎn)生擁擠或犯罪等等一系列問(wèn)題，小城市就業(yè)機(jī)會(huì)少，人均占地太多等等，說(shuō)到底無(wú)非是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，都是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析。既然從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，那么每個(gè)經(jīng)濟(jì)理性人告訴我們，就要用腳投票，現(xiàn)在的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工更多的向中等城市以上聚集，只能說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，城市的大小不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是能否有就業(yè)機(jī)會(huì)，能否生存，或者生得更好。其實(shí)，我更贊成走城市群的道路，大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，小城市生活成本低，城市之間距離短，物流和人流成本低，相互比較優(yōu)勢(shì)明顯。中國(guó)幾大城市群的飛躍發(fā)展，正是這一問(wèn)題的體現(xiàn)。
三是我們需要多快的城鎮(zhèn)化？中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)面臨著劉易斯拐點(diǎn)的困境。一方面需要提高工資，但是又根本無(wú)力提高,大幅度提高工資或許就意味著企業(yè)的倒閉。“民工荒與大學(xué)生慌”所體現(xiàn)的就業(yè)的困境，一方面低端產(chǎn)業(yè)工人要求提高工資與低利潤(rùn)的產(chǎn)業(yè)鏈條之間的矛盾，另一方面，很多大學(xué)生的就業(yè)問(wèn)題，飛速發(fā)展的中國(guó)經(jīng)濟(jì)竟然面臨高端人才的就業(yè)困難，這只能說(shuō)明中國(guó)在參與全球產(chǎn)業(yè)分工過(guò)程中，更多的是利潤(rùn)微薄的低端環(huán)節(jié)。這樣就要回到剛才的問(wèn)題上來(lái)，現(xiàn)在大家都在談?wù)摓榱藨?yīng)對(duì)金融危機(jī)要走城市化道路，而且要加快。問(wèn)題在于人進(jìn)了城就一定能生活的更好嗎？拉美的教訓(xùn)已經(jīng)說(shuō)明，沒(méi)有大的就業(yè)機(jī)會(huì)，人進(jìn)了城，就無(wú)法生存，如果再把回到農(nóng)村的途徑斷了，也就是土地私有化，那么，貧民窟肯定就出現(xiàn)了。所以，關(guān)鍵的問(wèn)題盡快整合國(guó)內(nèi)的企業(yè)，形成一大批有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)和大的集團(tuán)，讓中國(guó)的產(chǎn)業(yè)向更高附加值的環(huán)節(jié)攀升。不改變中國(guó)“買什么什么貴，賣什么什么便宜”的現(xiàn)實(shí)困境，很多問(wèn)題都難以破解，與其說(shuō)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)陷入了痛苦，不如說(shuō)中國(guó)在應(yīng)對(duì)全球化對(duì)策上需要調(diào)整。
二、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略政策四大著力點(diǎn)
在中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，有許多問(wèn)題糾結(jié)在一起，如果粗輪廓地去分析，這些問(wèn)題可以簡(jiǎn)單歸結(jié)為“人、地、錢”三個(gè)問(wèn)題。三個(gè)問(wèn)題支撐當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快慢以及可否健康推進(jìn)，這個(gè)大的戰(zhàn)略方向的路徑不清晰，政策上必然會(huì)來(lái)回?fù)u擺。這三個(gè)問(wèn)題有可以分解為四個(gè)著力點(diǎn)。
（一）如何理解我們的城鎮(zhèn)化率？很多傳統(tǒng)的西方理論是無(wú)法簡(jiǎn)單解釋中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的，即使城鎮(zhèn)化率這個(gè)最為簡(jiǎn)單的問(wèn)題也是最核心的問(wèn)題都突破了傳統(tǒng)的定義，比如城市化的傳統(tǒng)定義是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)人口的過(guò)程。但是，我們當(dāng)前采用的定義則是定居于城鎮(zhèn)人口超過(guò)半年的人口數(shù)量占總?cè)丝诘乃剑@個(gè)定義僅僅規(guī)定了時(shí)間下限，卻沒(méi)有規(guī)定時(shí)間上限，也就是說(shuō)你在城市呆半年以上就是城鎮(zhèn)人口，但是2年后是否回去就不管了。事實(shí)上，其中大約超過(guò)2億的人即農(nóng)民工是呆在城市半年，但是，一旦到了一定的年齡，則會(huì)回到農(nóng)村。需要強(qiáng)調(diào)的是，客觀上這個(gè)政策設(shè)計(jì)是符合當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的，因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)中的對(duì)外貿(mào)易更多的是加工貿(mào)易，加工貿(mào)易所依賴的是資源和市場(chǎng)在外，而加工在本土，而加工貿(mào)易所需要的勞動(dòng)力的年齡結(jié)構(gòu)是相對(duì)穩(wěn)定在18-35歲的，也就是說(shuō)不是城市排斥大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，是總體上的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)無(wú)法容納增速太快的城市人口，至少這個(gè)過(guò)程是緩慢的。可以把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，但是，關(guān)鍵在于如何讓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其相互協(xié)調(diào)。
（二）土地在城鄉(xiāng)之間如何管理？中國(guó)的土地制度與西方國(guó)家有根本上的不同。由此，中國(guó)的土地尤其是農(nóng)村的土地還承擔(dān)了生產(chǎn)資料之外的生活資料以及社會(huì)保障的功能。客觀上講，前期很多地區(qū)試點(diǎn)“耕地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”的做法有一定的意義，是在政策范疇內(nèi)的一些突破，沒(méi)有突破就難以化解城鄉(xiāng)土地功能置換的障礙，城鄉(xiāng)土地功能置換不順利。置換不順利的一個(gè)原因在于很多地方在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有真正落實(shí)占補(bǔ)平衡的紅線，為什么沒(méi)有落實(shí)呢，肯定是落實(shí)起來(lái)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益，干脆以次充好。關(guān)鍵在于沒(méi)有處理好一些利益關(guān)系，尤其是資金流向的問(wèn)題。只鼓勵(lì)了農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋兀瑓s沒(méi)有鼓勵(lì)農(nóng)村的宅基地歸還為糧食用地，說(shuō)到底就是城市土地增加的收益分配上出了問(wèn)題。另外，農(nóng)業(yè)人口的外流與農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)之間存在矛盾，本來(lái)，城市化應(yīng)該是農(nóng)村土地規(guī)模化提高的過(guò)程，沒(méi)有規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，碎片化的農(nóng)地?zé)o法提高收益，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)。進(jìn)城與維持農(nóng)地收益權(quán)之間有一定的矛盾，如果讓大量的人進(jìn)入城市，卻繼續(xù)參與本來(lái)收益很低的農(nóng)業(yè)用地的利潤(rùn)，那么就意味著規(guī)模經(jīng)營(yíng)所提高的農(nóng)業(yè)收益，依然被大量的進(jìn)入城市卻依然有收益分配權(quán)的人抵消掉，誰(shuí)會(huì)有積極性去參與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)呢？破解這個(gè)問(wèn)題需要戰(zhàn)略政策設(shè)計(jì)，既然農(nóng)地也是生產(chǎn)資料，那么由此產(chǎn)生的收益就應(yīng)該交稅，如果參與利潤(rùn)分配，而不從事農(nóng)業(yè)，那么這部分遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)人是否應(yīng)該也收取一定的稅，以鼓勵(lì)其逐步脫離農(nóng)地？
（三）城鄉(xiāng)之間的人的去向？有一個(gè)趨勢(shì)越來(lái)越明顯，在“招工慌”的今天誰(shuí)擁有了勞動(dòng)力，尤其是年輕的勞動(dòng)力，誰(shuí)就是未來(lái)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前鋒，因此，在目前的情況下，對(duì)勞動(dòng)力的爭(zhēng)奪將慢慢成為東部沿海城市政府考慮的重大問(wèn)題。因此不需要中央焦急，中小城市自然會(huì)實(shí)質(zhì)性放開(kāi)進(jìn)城門檻。問(wèn)題在于到底應(yīng)該如何引導(dǎo)人口向中小城市聚集呢？關(guān)鍵在于財(cái)政和土地政策。在行政級(jí)別劃分城市管理權(quán)限的今天，中小城市天然具有被約束發(fā)展的障礙。土地和財(cái)政指標(biāo)越向下越少，怎么可能讓他們有積極性讓更多的人進(jìn)入呢？逐步加強(qiáng)中小城市在土地和財(cái)政方面的自主權(quán)，鼓勵(lì)其加強(qiáng)生活環(huán)境、教育和醫(yī)療等方面的投入，增強(qiáng)吸引力，是未來(lái)政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。
（四）城鎮(zhèn)化的錢從哪里來(lái)？長(zhǎng)期以來(lái)，城鎮(zhèn)化資金來(lái)源更多的是依靠地方財(cái)政，而土地財(cái)政無(wú)疑也是一個(gè)重要的載體。在土地財(cái)政的歷史性任務(wù)即將完成，其弊端已經(jīng)更為顯見(jiàn)，尤其是在逐步強(qiáng)化社會(huì)保障的時(shí)期，會(huì)擠壓有限的地方財(cái)政資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。擴(kuò)大城市化社會(huì)融資勢(shì)在必行，尤其是在當(dāng)前流動(dòng)性過(guò)剩的情況下，將社會(huì)資金逐步吸納到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及養(yǎng)老、教育和醫(yī)療設(shè)施建設(shè)應(yīng)該加速。有利于吸納過(guò)剩的流動(dòng)性，也會(huì)將城市建設(shè)的資金缺口問(wèn)題逐步彌補(bǔ)。讓地方政府逐步回歸到公共服務(wù)的本職上來(lái)。
三、中國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略向應(yīng)立足于轉(zhuǎn)型
（一）中國(guó)城鎮(zhèn)化的四個(gè)轉(zhuǎn)向
一是城鎮(zhèn)化主體轉(zhuǎn)向流動(dòng)農(nóng)民工。1/3的產(chǎn)業(yè)工人以及2/3的新增產(chǎn)業(yè)工人都來(lái)源于農(nóng)民工。過(guò)去，我國(guó)很多地區(qū)的城鎮(zhèn)化是通過(guò)城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)、行政區(qū)域調(diào)整以及外來(lái)流動(dòng)農(nóng)民工三個(gè)主體實(shí)現(xiàn)的。在計(jì)劃生育政策引發(fā)的人口增速放緩及耕地紅線等硬約束下，未來(lái)城鎮(zhèn)化的主體將逐步轉(zhuǎn)向流動(dòng)農(nóng)民工。這一點(diǎn)在東部沿海大城市尤其明顯。上海等城市已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)老齡化，外來(lái)人口成為充實(shí)其勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要力量。
二是城鎮(zhèn)化由東部拉動(dòng)轉(zhuǎn)向以中部拉動(dòng)為主。目前，工業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移不是暫時(shí)現(xiàn)象，而是大趨勢(shì)。2008年11月的各地區(qū)工業(yè)增加值數(shù)據(jù)顯示，北京、上海均呈負(fù)值，浙江僅0.9%，加工貿(mào)易大省廣東的增加值也僅為9.6%，而同期安徽14.8%，江西19.8%,湖南19.5%。金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)家在中西部的基礎(chǔ)設(shè)施投資迅猛增長(zhǎng)，達(dá)到40%以上。這就為中部城鎮(zhèn)化快速發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，為中西部農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化，提供了條件。
三是以農(nóng)村土地為載體的社會(huì)保障體系轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)均等化。這是推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵，也是中國(guó)農(nóng)業(yè)從以解決溫飽為目標(biāo)轉(zhuǎn)向以發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，并參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要途徑。危機(jī)以來(lái)，很多失業(yè)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，耕地起到了社會(huì)“穩(wěn)定器”的作用。但這畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)。我們要盡快完善基本公共服務(wù)均等化邁進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。
四是外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。土地紅線以及城鎮(zhèn)盲目蔓延所帶來(lái)的環(huán)境和資源問(wèn)題，使得通過(guò)賣地來(lái)推動(dòng)地方發(fā)展的模式不可持續(xù)。城鎮(zhèn)發(fā)展必須在集約節(jié)約用地，提高單位土地產(chǎn)出上下功夫，實(shí)現(xiàn)緊湊型發(fā)展。當(dāng)前，一方面農(nóng)民工在城鎮(zhèn)無(wú)房可住，另一方面，農(nóng)村近30%的住宅空置率。實(shí)施農(nóng)民工帶地帶房進(jìn)城，進(jìn)行宅基地異地置換試點(diǎn)，具備了一定的基礎(chǔ)條件。
（二）中國(guó)城鎮(zhèn)化如何轉(zhuǎn)型
一是城鎮(zhèn)化的空間體系結(jié)構(gòu)。其涉及到大力發(fā)展東部城市，還是鼓勵(lì)發(fā)展中西部城市的問(wèn)題，顯然，我們需要借助經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型向中西部?jī)A斜。東部城市要努力向擁有更高全球競(jìng)爭(zhēng)力方向努力，比如北京、上海、廣州。而中西部的城市則需要打破傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的思維，大力推動(dòng)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，建立資源約束和環(huán)境保護(hù)兩道紅線引進(jìn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在城市的內(nèi)部交通、建筑、居住和就業(yè)等等細(xì)節(jié)上下功夫，真正實(shí)現(xiàn)螺旋式上升，而不是簡(jiǎn)單重復(fù)的數(shù)量發(fā)展。
二是城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。不能再走環(huán)狀攤大餅的城市建設(shè)道路，而是走組團(tuán)式的城市建設(shè)形式，在每個(gè)組團(tuán)按照“生產(chǎn)、生態(tài)和生活”的理念設(shè)計(jì)，避免設(shè)計(jì)為“白天無(wú)人，晚上燈火通明”的睡城，或一個(gè)“白天熱鬧，晚上一片漆黑”的產(chǎn)業(yè)城。而是應(yīng)該在就業(yè)和生活之間找到合理的平衡，就低碳的城市化而言，避免無(wú)效的交通流本身相比采用所謂的低碳的交通技術(shù)更低碳。
三是城市內(nèi)部交通、建筑的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。實(shí)踐證明，很多城市的高架橋不僅沒(méi)有緩解交通，而是加劇了交通擁堵，即使用所謂的低碳電動(dòng)汽車，如果擁堵或無(wú)效的交通太多，那么耗費(fèi)的電所帶來(lái)的能源消耗本身并不綠色。我們需要思考到底是簡(jiǎn)單的“十”字型的高架橋，還是追求俯瞰美麗效果的立交橋？我們的建筑能否從材料、結(jié)構(gòu)等角度降低能耗？
四是城市產(chǎn)業(yè)人群的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。我國(guó)的農(nóng)民工人均受教育為9.6年，經(jīng)測(cè)算，一般來(lái)說(shuō)勞動(dòng)密集型的為9.1年，資本密集型可以為9.6年，而技術(shù)密集型則為13.3年，我國(guó)每10年，人均受教育提高1.3年。也就是說(shuō)提高農(nóng)民的教育和技能培訓(xùn)已經(jīng)迫切需要提上日程。未來(lái)我們的產(chǎn)業(yè)人口不應(yīng)再是數(shù)以億計(jì)的流動(dòng)民工支撐如此龐大的現(xiàn)代工業(yè)。一個(gè)大企業(yè)的總裁說(shuō)，實(shí)踐顯示，1%的發(fā)明與創(chuàng)造是靠金錢，更多的發(fā)明——?jiǎng)?chuàng)造——依靠一線工人的實(shí)踐和思考，也就是說(shuō)，我們需要把龐大的農(nóng)民工盡快真正轉(zhuǎn)向穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人，依靠他們的智慧推動(dòng)我們的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，依靠他們積淀的財(cái)富挖掘城市內(nèi)需，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就需要把他們一生以及后代穩(wěn)定在城市，而不是把他們一生的十年留在城市。
四、新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化的三種典型模式及政策取向
對(duì)于一半的人口即將進(jìn)入城市的大國(guó)來(lái)說(shuō)，走什么城鎮(zhèn)化的路徑是一個(gè)相當(dāng)重要的戰(zhàn)略性的問(wèn)題，西方傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式不足以回答中國(guó)如此復(fù)雜的城鎮(zhèn)化路徑。城市化本身是人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平的一個(gè)協(xié)調(diào)過(guò)程，而不是簡(jiǎn)單的空間人口聚集和道路修建的問(wèn)題。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯，人口規(guī)模龐大的國(guó)家，在城鎮(zhèn)化模式選擇上，應(yīng)該注意差異化和因地制宜。
（一）城市群是城鎮(zhèn)化的重要載體。城市群實(shí)現(xiàn)了大城市“高”就業(yè)機(jī)會(huì)和中小城市“低”生活成本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)顯示，沒(méi)有全球競(jìng)爭(zhēng)力的城市，就沒(méi)有全球競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，沒(méi)有相當(dāng)規(guī)模和質(zhì)量的城市群作為腹地依托，也難以形成像紐約、東京和倫敦等國(guó)際性大城市。我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角等十大城市群土地面積、人口和GDP已分別占全國(guó)的11%、1/3強(qiáng)和2/3強(qiáng)，與美國(guó)和日本等國(guó)家城市群容納全國(guó)50%以上人口和創(chuàng)造70%以上GDP相比，我國(guó)城市群發(fā)展有巨大潛力。下一步需盡快構(gòu)建城市群內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)和公共服務(wù)銜接等體系，促進(jìn)城市群內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。
（二）中小城市和小城鎮(zhèn)成為“折返式”城鎮(zhèn)化的主要載體。城市群并不是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化的唯一選擇，60%以上的德國(guó)人居住在小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。2008年底，我國(guó)中小城市為415個(gè)，占全國(guó)城市總數(shù)的63.4%，另有建制鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到了1.9萬(wàn)余個(gè)，中小城市和小城鎮(zhèn)是吸納城鎮(zhèn)人口主要載體。調(diào)研顯示，相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民工采取“折返式”進(jìn)城的路子，他們?cè)诖蟪鞘蟹e累一定資金和技術(shù)后，會(huì)選擇進(jìn)入門檻更低的中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實(shí)現(xiàn)定居，這一趨勢(shì)將因東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移而得到強(qiáng)化。需盡快制定財(cái)稅政策，扶持中小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，提高城鎮(zhèn)綜合承載力，假設(shè)每個(gè)中小城市年均增容0.5萬(wàn)人，每個(gè)小城鎮(zhèn)年均增容納0.1萬(wàn)人，將會(huì)吸納近2000萬(wàn)人進(jìn)城，對(duì)于穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)城有重要意義。
（三）就地城鎮(zhèn)化是新時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化的積極補(bǔ)充形式。對(duì)浙江湖州，江蘇武進(jìn)和昆山，北京密云蔡家洼村等地的調(diào)研顯示，統(tǒng)計(jì)上為農(nóng)村，實(shí)際上這里的水電路等基礎(chǔ)設(shè)施，學(xué)校和醫(yī)院等公共服務(wù)方面已經(jīng)基本城鎮(zhèn)化了。這種就地就近的城鎮(zhèn)化模式很好地將當(dāng)?shù)氐娜肆Α⑼恋睾吞厣r(nóng)產(chǎn)品加工等結(jié)合起來(lái)，并有效化解了異地城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的“留守兒童”和“留守老人”等社會(huì)問(wèn)題。但是，由于這些地區(qū)在統(tǒng)計(jì)上不是城鎮(zhèn)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)覆蓋等方面還缺乏政策支持。應(yīng)盡快加強(qiáng)就地城鎮(zhèn)化研究，并給予相應(yīng)的政策支持，推動(dòng)這一新的城鎮(zhèn)化模式的穩(wěn)步健康發(fā)展。
（四）以“農(nóng)業(yè)集成商”推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化，變“三無(wú)”農(nóng)民為“三有”市民。近年來(lái)，在如何以“三化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）破解“三農(nóng)”問(wèn)題上各地進(jìn)行了很多有益探索。采用“村企共建”的方式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村的跨越式發(fā)展，并逐漸形成了一種“農(nóng)業(yè)集成商”的模式來(lái)推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，很好地回答了大城市遠(yuǎn)郊地區(qū)如何實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化結(jié)合的問(wèn)題。所謂農(nóng)業(yè)集成商，是指村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織和龍頭企業(yè)按照政府主體、市場(chǎng)主導(dǎo)原則建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展體，按照政府的規(guī)劃，企業(yè)按照市場(chǎng)原則組織資金，將農(nóng)地整理、農(nóng)產(chǎn)品種植與加工、市場(chǎng)銷售、農(nóng)民居住與就業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地整理等統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的方式。這種方式很好地將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化結(jié)合起來(lái)，將當(dāng)?shù)氐娜肆Α⑼恋睾吞厣r(nóng)產(chǎn)品加工等結(jié)合起來(lái)，有效化解了異地城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的“留守兒童”和“留守老人”等社會(huì)問(wèn)題，將大量傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下的“三無(wú)（無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障）”農(nóng)民，變成了“三有（有地、有業(yè)、有保障）”農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在原住地一定空間半徑內(nèi)，依托中心村和小城鎮(zhèn)，就地就近實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)和市民化生產(chǎn)生活方式，形成就地就近城鎮(zhèn)化。
（五）混合式產(chǎn)權(quán)征地更有利于保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地不僅僅是一個(gè)生產(chǎn)資料，還是一個(gè)生活資料，也就是起到了社會(huì)保障的作用。事實(shí)上，從各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村土地與城市化和工業(yè)化結(jié)合的途徑可以歸結(jié)為三類：一是農(nóng)地變城地，直接征用為工業(yè)或商業(yè)用地，農(nóng)民獲得補(bǔ)償，二是農(nóng)地還是農(nóng)地，集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或規(guī)模農(nóng)業(yè)，農(nóng)民以股東身份加入，并收取租金、紅利和工資等，第三種農(nóng)城混合式，就是在征用過(guò)程中，留一定比例的土地給集體經(jīng)營(yíng)，并由于村集體自主決定這一部分土地收益。從實(shí)踐來(lái)看，三種類型各有利弊，但是歸根結(jié)底是要充分保護(hù)農(nóng)民的當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要依據(jù)土地與中心城市的空間距離、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求采取不同類型的農(nóng)村土地的非農(nóng)化經(jīng)營(yíng)模式，也就是說(shuō)，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于土地和人是否進(jìn)城了，而在于城市先進(jìn)的技術(shù)、理念、資金等能否進(jìn)入農(nóng)村。為什么要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)呢？我們地方政府在提高補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，有沒(méi)有一個(gè)機(jī)制讓農(nóng)民能夠穩(wěn)定獲取財(cái)富的增值途徑？不是說(shuō)一次性補(bǔ)償就完了，如果不能創(chuàng)造條件讓農(nóng)民管理和使用這一筆財(cái)富，沒(méi)有一個(gè)合理的途徑讓這些財(cái)富與農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)能力結(jié)合起來(lái)，那么，坐吃山空的可能性也是存在的，由此引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題更為嚴(yán)重。我想除了要大幅度提高農(nóng)民分享土地增值收益外，各級(jí)政府是不是還要考慮如何服務(wù)好，讓這些收益能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)增值？在個(gè)人、集體、公司、地方政府等之間搭建一個(gè)合理的產(chǎn)權(quán)體系，或許更為有利于農(nóng)民利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)。
