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2025年07月18日
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“城鎮(zhèn)化進程中存在許多偽城鎮(zhèn)化,空間的城市化并沒有相應(yīng)產(chǎn)生人口的城市化。”5月2日,在成都舉行的一場論壇上,清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明準備的演講涉及了目前幾乎紅透中國的詞語——新型城鎮(zhèn)化。
國家發(fā)改委副主任徐憲平此前表示,城鎮(zhèn)化第一是要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化,逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化問題。
根據(jù)新一屆中央政府要求,由發(fā)改委牽頭、多部委著手編制《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要(2012-2020)》。在吸聚眼球的全國城鎮(zhèn)化工作會議召開之前,各類官方或民間組織的新型城鎮(zhèn)化論壇紛紛上演,專家們各抒己見,為即將出爐的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃指路。
專家們不謀而合地指向新城鎮(zhèn)化首要的命題是:“新城鎮(zhèn)化,新在哪里?”
以提高農(nóng)民生活質(zhì)量為主題
在河南永城這個縣級市,當?shù)卣畯?009年就開始探討新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。四年時間一晃而過,永城官方向齊魯晚報記者回答何謂新型城鎮(zhèn)化時,說得很直接:“就是不能像過去把農(nóng)民趕上樓就不管了,得讓農(nóng)民有生活保障。”
2011年,時任河南省委書記的盧展工提出:“走一條以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的‘三化’協(xié)調(diào)科學發(fā)展的路子”。
在河南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟研究中心主任郭軍發(fā)看來,河南的新型城鎮(zhèn)化和過去相比,新在把城鎮(zhèn)化的發(fā)展與解決三農(nóng)問題、解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題聯(lián)系起來。
河南省社科院院長喻新安則將“新老”比較具象化,他說,傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化將城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理,丟掉了農(nóng)村人口城市化的本意,“興城不興業(yè),城市規(guī)模平面擴張,功能卻未能得到有效提升。”
早在2004年8月,中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田曾到大連市甘井子區(qū)對城市化進行了實地調(diào)研。他得出的結(jié)論是:“農(nóng)轉(zhuǎn)居問題是城市化過程諸多問題中矛盾最突出、最難處理的問題之一。”
鄭風田認為,城市管理體制如果沒有完全到位,原來的農(nóng)村集體仍要承擔社區(qū)管理和公共福利事業(yè)方面的支出,這既與現(xiàn)行的城市管理體制不相符,也沒有從本質(zhì)上體現(xiàn)村民變市民。
“由于現(xiàn)行的社保和醫(yī)保政策主要是針對城市居民,對農(nóng)民的保障僅限于‘新農(nóng)合’。如何解決好村民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民后社保和醫(yī)保的資金來源是一大問題。”鄭風田說。
鄭風田九年前調(diào)研的問題,在最早提出新型城鎮(zhèn)化的河南逐漸凸顯。
河南省社科院課題組所做的《推進新型城鎮(zhèn)化的實踐與探索:2011——2012河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢分析》中提到,河南城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化進程的一個重要原因是社會事業(yè)發(fā)展滯后,加快推進城鎮(zhèn)化進程,根本在于實現(xiàn)農(nóng)民市民化,要解決好其就業(yè)、安居、子女就學、社會保障等關(guān)鍵問題。
河南省社科院一位不愿透露姓名的研究人員告訴齊魯晚報記者,目前從河南省的情況來看,農(nóng)民工融入城市總體狀況仍不容樂觀,至今尚未能在社會保障、公共服務(wù)等方面得到與城市居民同等的待遇,甚至在工作上也同工不同酬,在城市處于邊緣地位,通常作為廉價勞動力在城市就業(yè),而不是享有平等權(quán)利的公民,由此形成了“不完全城市化”或者“半城市化”狀況。
“新型城鎮(zhèn)化,是以提高農(nóng)民生活質(zhì)量為主題的。”鄭風田說,首先要彌補歷史的欠賬,對居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、低收入群體補貼和失業(yè)救濟等公共服務(wù),政府均需追加投入,在制度上也要讓農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變身份。
出發(fā)點和落腳點不是房地產(chǎn)
2011年,中國社會科學院發(fā)布當年《城鄉(xiāng)一體化藍皮書》就曾指出,當前我國城鎮(zhèn)化進程處于快速發(fā)展時期,但存在城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、城鎮(zhèn)化目標過高的問題。由于勞動就業(yè)和社會保障滯后,農(nóng)民因進城后生活水平下降而要求將戶口遷回農(nóng)村,出現(xiàn)“反城鎮(zhèn)化或拒城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
今年3月份,在一場“關(guān)于中國城鎮(zhèn)化之路”的討論中,國家發(fā)改委中國城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬說:“不能搞投資大躍進,不能造新城,不能再像以前土地的城鎮(zhèn)化率遠遠高于人口的城鎮(zhèn)化率。”
“城鎮(zhèn)化”就像一場博弈:一方是憑借強大資本實力“覬覦”廉價土地已久的“利益階層”；另一方則是想通過“土地換身份”來實現(xiàn)城市夢的農(nóng)民。
新型城鎮(zhèn)化概念開始受到樓市熱捧,業(yè)內(nèi)普遍認為,新型城鎮(zhèn)化將給房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展帶來新機遇。以中信地產(chǎn)、招商地產(chǎn)為代表的央企同樣高度關(guān)注城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。三、四線城市市場都被重點推薦,并進入房企視野。
號稱“中國近20年來擴張最快的城市”永城當?shù)氐姆康禺a(chǎn)火爆一時,財富開始在房地產(chǎn)間流轉(zhuǎn)。在新城,一片一片的高層商品房正在建設(shè),房價已由2009年的每平方米不足2000元漲至現(xiàn)在的4000多元。
剛“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的侯嶺村居民侯國玉最近一直犯愁,他說:“指望著還沒租出去的門面房和兒子每月1800多塊錢的工資生活,為兒子買婚房比較難……”
然而,樓盤的銷售人員卻幾乎口風一致,“現(xiàn)在均價是每平方米4000多元,將來可能還要漲……”聽到這樣的話,老侯之前那種當上“城里人”的優(yōu)越感突然消失了。
“我們這代人搬遷,從農(nóng)民變成了城里人,政府又給補償,生活確實改善了。”老侯說,“但是,我們的下一代也成了城里人,沒有了宅基地,家里一共就存著拆遷補償款那些錢,享受城鎮(zhèn)保障卻又遭遇房價高漲,年輕人咋辦?買不起房,這不和大城市一樣嗎?”
3月9日,在一場“布局新型城鎮(zhèn)化”的沙龍上,國家信息中心戰(zhàn)略規(guī)劃處處長高輝清澄清說:“中國新型城鎮(zhèn)化出發(fā)點和落腳點皆不是房地產(chǎn),甚至可以說80%以上與房地產(chǎn)無關(guān),房地產(chǎn)只是其中一個利益相關(guān)方。”
中國房地產(chǎn)研究會副會長胡志剛認為,過去的城市化是侵吞土地的一輪狂歡,是房地產(chǎn)的一場華筵。在房地產(chǎn)泡沫的助推下,城市化成了少數(shù)人的“蛋糕”,富人通過房地產(chǎn)一夜暴富,而絕大多數(shù)人則被高房價遠遠拋在后面。被征地農(nóng)民更是失去了他們賴以生存的土地,面臨“失地”、“失業(yè)”的雙重困境。
2000年至2010年,全國城市建設(shè)用地擴張了83%,但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市人口只增長45%。由于速度過快、過急、過猛,超過工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展水平,形成“過度城市化”、“病態(tài)城市化”。
不單純地追求城鎮(zhèn)化率
“未來城鎮(zhèn)化過程中會存在巨大的資金缺口,地方政府在資金方面的壓力將繼續(xù)加大。”國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠認為,一方面原因是政府的收入彈性下降,另一方面原因是人口的儲蓄率下降。
河南省社科院課題組2011年至2012年所做的一份研究報告中的一些數(shù)據(jù)印證了張承惠的觀點。
據(jù)該課題組研究,近年來城鎮(zhèn)人口每增加一個,至少需要10萬元的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資,包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和房地產(chǎn)開發(fā)等。按此計算,2015年河南實現(xiàn)48%的城鎮(zhèn)化目標,每年需要1700億元的城市建設(shè)投資,這還不算上教育、醫(yī)療、社保等方面的投入。
河南經(jīng)濟發(fā)展水平不高,2010年,河南人均GDP全國排名第20位；地方財政一般預算收入1381億元,排全國第9位；人均財政收入1469元,全國倒數(shù)第3位。地方財力明顯不足。
地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡帶來了新型城鎮(zhèn)化推進速度和質(zhì)量的差異。該課題組實地調(diào)研后發(fā)現(xiàn),豫西、豫北等經(jīng)濟發(fā)展水平較好的地區(qū),財力較為充裕,有能力投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,撬動社會資金進入城鎮(zhèn)化領(lǐng)域。發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的地區(qū),正是新型城鎮(zhèn)化推進需要提速和提質(zhì)的重點地區(qū),需要大量公共建設(shè)資金,沒有資金的保障,新型城鎮(zhèn)化難以推進。錢的問題是制約新型城鎮(zhèn)化進程加快發(fā)展的首要因素。
在國務(wù)院相關(guān)部門的調(diào)查中,2011年,全國進城的農(nóng)民工住房有52%是依靠用人單位提供的集體住所。有47%的是租住在城中村、近城郊區(qū)、城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民住房。在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0.7%,繳納住房公積金的不到3%。
有著近30年在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域研究和工作的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文,在談?wù)撔滦统擎?zhèn)化時特別突出了資金缺口這個問題。
“數(shù)據(jù)顯示,這是安不了家的。”陳錫文說,“各地都在呼吁,要讓農(nóng)民跟市民一樣,有穩(wěn)定的就業(yè)、住所、收入來源,要享受當?shù)厥忻竦耐却?讓他們購房住房。現(xiàn)在你知道這缺口有多大了吧?”
那么,進了城鎮(zhèn)的農(nóng)民工,社會保障狀態(tài)怎么樣?2011年,農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比例是16.4%,加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的是18.6%,加入工傷保險的高一點是27%,加入失業(yè)保險的9.4%。“扯平了算,不到20%,也就是說有80%的缺口。那是多少錢呢?”陳錫文粗略地算了算這筆賬:一個農(nóng)民工如果按照當?shù)厥姓囊?guī)定,五險全交,那么每個月農(nóng)民工自己要交的各項社會保險166元,用人單位要給他交的是516元。兩者合計起來,一個月就是682塊錢,一年就是8184塊錢,“就算一億六千萬進城農(nóng)民工,我算了一下,一年10500億,要交夠15年,他才可以養(yǎng)老。”
“沒有什么捷徑可走,不要去單純地追求城鎮(zhèn)化率。”陳錫文認為,“一定要警惕,不要把過去的所謂GDP崇拜,轉(zhuǎn)過來又變成了城鎮(zhèn)化率崇拜,那樣會吃苦頭的。”
