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    在此，筆者建議中央政府試點(diǎn)地方政府債券率先在香港以人民幣計(jì)價(jià)發(fā)行和交易的綜合改革。通過(guò)允許符合條件的地方政府赴香港發(fā)行和上市交易人民幣計(jì)價(jià)的市政債券，中央政府既可有序地解決城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問(wèn)題，又可以對(duì)地方政府投融資行為引入法律和市場(chǎng)的雙重約束；并在推進(jìn)戶籍制度改革的背景下，引入用腳投票的市場(chǎng)選擇與國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃間的互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人口以就業(yè)為導(dǎo)向的有效集聚和城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展；并在試點(diǎn)和推廣財(cái)政民主化改革后，促進(jìn)市政債券回歸上海證券交易所掛牌交易，以發(fā)揮香港的制度牽引作用，推進(jìn)兩地與人民幣國(guó)際化的客觀要求相適應(yīng)的國(guó)際金融中心建設(shè)。

　　此外，中央政府應(yīng)調(diào)整與地方政府的財(cái)稅關(guān)系，推進(jìn)干部考核制度的變革，以此提高地方經(jīng)濟(jì)和金融可持續(xù)發(fā)展的能力和動(dòng)力，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

　　新型城鎮(zhèn)化的四大難題

　　新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)以人為本的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。或者說(shuō)新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中實(shí)現(xiàn)以人為本的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

　　新型城鎮(zhèn)化的基本要素在于：1.通過(guò)有效創(chuàng)造就業(yè)崗位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的增長(zhǎng)，吸引人口在城市和城鎮(zhèn)的有序集聚，并實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化。2.通過(guò)農(nóng)村土地的確權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，釋放農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民的購(gòu)買力和市場(chǎng)需求，同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)代化。

　　推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的第一個(gè)難點(diǎn)就是如何在城鎮(zhèn)促進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如果將創(chuàng)造就業(yè)崗位作為新型城鎮(zhèn)化的直接目標(biāo)，中小城市和城鎮(zhèn)必須根據(jù)本地自然資源和地理環(huán)境的比較優(yōu)勢(shì)加入制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代分工體系，承接沿海或發(fā)達(dá)地區(qū)制造業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和服務(wù)業(yè)的外包。這在客觀上要求本地勞動(dòng)力市場(chǎng)能夠提供工資適度、技能符合要求的人力資源；本地在環(huán)境質(zhì)量、交通運(yùn)輸、現(xiàn)代通訊和社會(huì)文化設(shè)施等方面能滿足企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的需要和隨遷高管及技術(shù)人員的生活需要。

　　隨著產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，本地商業(yè)和消費(fèi)服務(wù)業(yè)也將得到發(fā)展。消費(fèi)服務(wù)業(yè)具有實(shí)時(shí)體驗(yàn)性質(zhì)（即服務(wù)的生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)同時(shí)發(fā)生）及很強(qiáng)的個(gè)性化和人性化要求。其對(duì)從業(yè)人員的基本素養(yǎng)和職業(yè)技能有比一般制造業(yè)甚多的要求。因此，民間農(nóng)業(yè)投資、制造業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、外包服務(wù)業(yè)和消費(fèi)服務(wù)業(yè)的發(fā)展都需要政府投資先行，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、廉租房建設(shè)等公共服務(wù)供給以及職業(yè)培訓(xùn)等人力資源開(kāi)發(fā)方面取得進(jìn)展，由此帶來(lái)了地方政府公共投資的資金來(lái)源如何解決的第二大問(wèn)題。

　　比融資更為關(guān)鍵或需要同時(shí)解決的第三個(gè)問(wèn)題是如何規(guī)范地方政府的投資行為，糾正其軟預(yù)算約束和圈地造城的偏好，防范可能引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。特別是中西部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，政府制定過(guò)于龐大的投資計(jì)劃，而人口和產(chǎn)業(yè)的聚集跟不上，導(dǎo)致資金鏈和債務(wù)鏈的斷裂。因此引入金融市場(chǎng)融資與約束兼具的機(jī)制將政府投資計(jì)劃納入合理可行和可持續(xù)的滾動(dòng)發(fā)展途徑就成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)。

　　第四大問(wèn)題是如何消除地方政府行政區(qū)劃間的分割與無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，以產(chǎn)業(yè)間與產(chǎn)業(yè)內(nèi)的分工網(wǎng)絡(luò)為紐帶促進(jìn)城市群或大中小城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的合理布局。

　　解決上述四大難題推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。既需要自上而下的頂層規(guī)劃也需要自下而上的市場(chǎng)選擇與自主創(chuàng)新，只有這樣才能走出一個(gè)多元化的成功道路。

　　探尋在香港發(fā)行地方政府債券

　　筆者基本思路是借助香港法律制度和成熟資本市場(chǎng)的雙重優(yōu)勢(shì)培育地方政府債券市場(chǎng)，從新型城鎮(zhèn)化的資金融通入手構(gòu)建金融市場(chǎng)推進(jìn)機(jī)制。

　　改革開(kāi)放30余年來(lái)，我國(guó)地方政府一直都有重要的籌資活動(dòng)，但卻沒(méi)有成熟的地方政府債券市場(chǎng)。近期中央政府又中止地方政府境內(nèi)發(fā)行債券的試點(diǎn)和推廣。其中最主要原因有兩個(gè)：一是缺乏針對(duì)地方政府投融資行為的有效約束機(jī)制。中央政府擔(dān)心地方政府融資一放就亂，形成由中央財(cái)政承擔(dān)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。二是中央政府維護(hù)政治集權(quán)的需要。中央政府需要防止地方政府權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張，影響中央經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)；同時(shí)也要避免為地方分裂主義留下隱患。

　　目前中國(guó)地方政府投融資模式的最大缺陷是缺乏約束機(jī)制。土地批租和地方融資平臺(tái)借債等資金的使用無(wú)須納入地方財(cái)政預(yù)算。而地方人大委員會(huì)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的審批也無(wú)實(shí)際約束力。但是中央政府硬性限制或禁止地方政府通過(guò)發(fā)行債券籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也帶來(lái)一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。地方政府對(duì)金融控制權(quán)的爭(zhēng)奪正在導(dǎo)致影子銀行的膨脹和金融秩序的混亂；地方政府銀行信貸財(cái)政化的使用埋下地方債務(wù)危機(jī)的隱患；對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴和公共產(chǎn)品的供給不足則導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇。

　　目前由中央政府代發(fā)地方政府債券的做法也存在一系列弊病：強(qiáng)化了中央政府相關(guān)部門的審批權(quán)，放大了“跑部錢進(jìn)”的缺陷；除總分行制度的銀行體系外又增加了一個(gè)地區(qū)性金融風(fēng)險(xiǎn)向國(guó)家財(cái)政和全社會(huì)轉(zhuǎn)嫁的渠道；無(wú)法適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化多元發(fā)展的客觀融資需求；無(wú)法確立和積累地方政府信用這一社會(huì)資本以改善投資軟環(huán)境；無(wú)法借助市場(chǎng)選擇機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)選和行政區(qū)劃的調(diào)整，以形成城市群以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的合理布局。

　　筆者建議中央政府允許具有較強(qiáng)償債能力的發(fā)達(dá)地區(qū)省級(jí)政府赴香港發(fā)行人民幣計(jì)價(jià)的市政債券并同時(shí)進(jìn)行財(cái)政民主化改革的試點(diǎn)，對(duì)地方投融資行為引入中央政府許可和市場(chǎng)篩選的雙重約束機(jī)制，培育并有序推進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展。

　　在香港建立地方政府以人民幣計(jì)價(jià)的債券市場(chǎng)具有以下優(yōu)點(diǎn)和可行性依據(jù)：

　　第一，可滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正當(dāng)融資需求，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。作為融資主體的地方政府具有強(qiáng)烈而持續(xù)的發(fā)債需求，其巨大的規(guī)模可保證未來(lái)香港的地方政府債券市場(chǎng)具有足夠的深度和廣度。

　　第二，可借助香港保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的法律制度和國(guó)際投資者參與的市場(chǎng)約束機(jī)制規(guī)范地方政府的投融資行為。通過(guò)培育地方政府的市場(chǎng)信用基礎(chǔ)提升其公信力和財(cái)政預(yù)算透明度，可促進(jìn)其職能的轉(zhuǎn)變，確立執(zhí)政為民的政治理念，并提高其投資理性和效率。

　　第三，可減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，并為土地財(cái)政的退出創(chuàng)造市場(chǎng)條件。地方政府在香港發(fā)債的試點(diǎn)可以從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)省政府和直轄市開(kāi)始。這些地區(qū)土地財(cái)政的施展空間已相對(duì)有限，其不可持續(xù)性日益緊迫。另外發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財(cái)政實(shí)力和信用基礎(chǔ)較強(qiáng)、商業(yè)文化根基深、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度高，行為方式與國(guó)際接軌較為容易。先易后難有利于香港債券市場(chǎng)穩(wěn)步發(fā)展。

　　第四，在香港試點(diǎn)建立內(nèi)地地方政府債券市場(chǎng)可為國(guó)際投資者提供具有穩(wěn)定收益的準(zhǔn)國(guó)債投資工具，起到激勵(lì)人民幣境外使用的積極作用，為人民幣國(guó)際化奠定離岸金融市場(chǎng)基礎(chǔ)。

　　第五，地方政府到香港發(fā)行債券仍然可以納入中央政府統(tǒng)籌范圍，配合國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施來(lái)推進(jìn)，維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家政局的穩(wěn)定。

　　赴香港發(fā)行人民幣市政債券的地方政府需要同時(shí)啟動(dòng)財(cái)政民主化改革試點(diǎn)。通過(guò)地方政府?dāng)U大財(cái)政預(yù)算的透明度和財(cái)政決策的民主化，引入市場(chǎng)和本地居民對(duì)地方政府的雙重監(jiān)督，促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。

　　在試點(diǎn)成功取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在制度和市場(chǎng)條件相對(duì)成熟的時(shí)候，地方政府債券可同時(shí)在香港和上海兩地證券交易所上市交易。筆者認(rèn)為，為了更好地發(fā)揮香港法律制度對(duì)上海國(guó)際金融中心的牽引作用，促進(jìn)內(nèi)地債券市場(chǎng)體系的規(guī)范化和國(guó)際化，有必要在地方政府財(cái)政透明度的決策民主化改革得以推進(jìn)，國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)、會(huì)計(jì)審計(jì)和法律服務(wù)等社會(huì)中介服務(wù)業(yè)得到相應(yīng)發(fā)展的情況下，實(shí)現(xiàn)地方政府債券市場(chǎng)向上海證券交易所的回歸。

　　通過(guò)地方政府同時(shí)在內(nèi)地和香港發(fā)行市政債券并在兩地同時(shí)交易的方式，發(fā)揮香港的制度牽引作用或溢出效應(yīng)。筆者建議市政債券在交易所交易的主要理由在于：與銀行間市場(chǎng)相比，交易所的參與主體更為分散和多樣化，從而有助于金融風(fēng)險(xiǎn)的分散化。目前在銀行間市場(chǎng)發(fā)行和交易的企業(yè)債券大都仍然為商業(yè)銀行所持有，從而企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)仍然與信貸相仿，集中在銀行體系。未來(lái)地方政府債券和企業(yè)債券的發(fā)行和交易應(yīng)該避免過(guò)度集中在商業(yè)銀行體系內(nèi)部的這種市場(chǎng)格局。

　　必要的配套改革措施

　　調(diào)整中央與地方的財(cái)稅關(guān)系

　　地方政府債券市場(chǎng)的創(chuàng)設(shè)及其發(fā)展只解決地方政府在軟硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期投資成本與未來(lái)收益之間的跨時(shí)期平衡問(wèn)題，不僅不能解決地方政府結(jié)構(gòu)性的收支不平衡，而且必須以地方政府財(cái)政收支的動(dòng)態(tài)平衡為穩(wěn)健性基礎(chǔ)。2011年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入中央與地方政府各占50%左右，但在財(cái)政支出方面中央占比僅為15%，地方占了85%。因此中央與地方財(cái)稅關(guān)系的調(diào)整要求減輕地方政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，并提高其稅收所占比重。

　　筆者認(rèn)為，提供九年義務(wù)教育的全部責(zé)任和提供職業(yè)教育的部分責(zé)任應(yīng)該轉(zhuǎn)由中央政府承擔(dān)。主要依據(jù)在于：義務(wù)教育的均等性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)會(huì)均等的前提條件，也是縮小貧富差距、提高國(guó)民綜合素質(zhì)的基本條件；勞動(dòng)者的流動(dòng)性也要求中央政府承擔(dān)全部義務(wù)教育責(zé)任并按受教育人數(shù)進(jìn)行教育基金的分配。另外筆者建議中央政府成立國(guó)家人力資源開(kāi)發(fā)銀行，將相當(dāng)于GDP 0.5%~1%的教育經(jīng)費(fèi)通過(guò)國(guó)家人力資源開(kāi)發(fā)銀行用于支持學(xué)校與企業(yè)合作的職業(yè)教育項(xiàng)目。

　　與此同時(shí)，中央政府可以通過(guò)開(kāi)設(shè)房地產(chǎn)持有稅和遺產(chǎn)稅等新稅種，并由地方政府征收和使用，也可適度提高地方政府在增值稅或企業(yè)所得稅中的分成比例。

　　穩(wěn)步放松戶籍管理制度

　　地方政府債券市場(chǎng)得到發(fā)展的過(guò)程中，信用良好、投資效率高的地方政府會(huì)形成強(qiáng)者恒強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。此時(shí)中央政府有必要放松并最終取消戶籍管理制度，通過(guò)引入本地居民用腳投票的市場(chǎng)選擇機(jī)制，促進(jìn)地方政府之間在創(chuàng)造就業(yè)崗位和公共服務(wù)供給方面的有序競(jìng)爭(zhēng)，并適時(shí)進(jìn)行縣市的撤并和行政區(qū)劃的調(diào)整，將自下而上的市場(chǎng)化選擇與自上而下的中央政府的規(guī)劃調(diào)整相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)地方政府優(yōu)選以及城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合理布局。

　　改革干部考核制度

　　地方政府債券市場(chǎng)的健康發(fā)展很大程度上取決于地方政府在社會(huì)軟硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投資與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間動(dòng)態(tài)的正相關(guān)關(guān)系。香港科技大學(xué)社會(huì)研究部講座教授龔啟圣研究了1664個(gè)縣5000位縣級(jí)官員從1999到2008年期間的數(shù)據(jù)，他發(fā)現(xiàn)土地出讓收入增長(zhǎng)翻倍使官員的晉升機(jī)會(huì)提高40%。因?yàn)橥恋爻鲎屖杖朐礁撸捎糜诖笮突A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金越充裕，給上級(jí)留下的印象越好。澳大利亞悉尼大學(xué)社會(huì)學(xué)者格雷姆·史密斯的研究表明能否改善績(jī)效考核、增加預(yù)算內(nèi)外的收入和增進(jìn)官員自身利益對(duì)地方政府官員實(shí)施某項(xiàng)政策具有重要激勵(lì)作用。

　　因此，調(diào)整地方政府干部考核體系的指標(biāo)和結(jié)構(gòu)可以在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展上發(fā)揮積極作用。筆者建議取消GDP指標(biāo)，強(qiáng)化教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和服務(wù)業(yè)就業(yè)指標(biāo)的權(quán)重。這將有助于抑制地方政府過(guò)度或盲目的固定資產(chǎn)投資。

　　加快培育本土權(quán)威信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)

　　信用評(píng)級(jí)服務(wù)是增強(qiáng)市場(chǎng)的透明度、提高債券市場(chǎng)定價(jià)和資本配置有效性的重要環(huán)節(jié)。信用評(píng)級(jí)的高低不僅左右債券發(fā)行主體的融資成本，而且會(huì)影響投資者對(duì)市場(chǎng)的信心。因此信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)服務(wù)的客觀、公正和有效性對(duì)市場(chǎng)的健康發(fā)展至關(guān)重要。香港盡管是全球第三大國(guó)際金融中心，但是由于債券市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，香港沒(méi)有自己獨(dú)立的信用評(píng)級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　　考慮到三大國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)全球市場(chǎng)的寡頭壟斷及其在歐債危機(jī)中推波助瀾的行為，亞洲人民幣債券市場(chǎng)的發(fā)展急需培育本地區(qū)新生和獨(dú)立的信用評(píng)級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并不斷提高其權(quán)威性和市場(chǎng)影響力。建議香港和上海兩地高度重視并合作推進(jìn)信用評(píng)級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，以此促進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)的健康發(fā)展。

　　最后需要指出的是，目前發(fā)達(dá)國(guó)家大都通過(guò)量化寬松貨幣政策應(yīng)對(duì)危機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。它們財(cái)政入不敷出，經(jīng)濟(jì)前景低迷，采取貨幣政策反危機(jī)，屬于飲鴆止渴，效果有限，后果十分嚴(yán)重。相比較，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍有強(qiáng)勁的增長(zhǎng)潛力，政府財(cái)政總體健康。通過(guò)中央地方財(cái)稅關(guān)系的調(diào)整，引入市場(chǎng)約束機(jī)制培育地方政府的信用，健全其投資行為，一定能為新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供新的活力和動(dòng)力。