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2025年07月22日
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編者按：
城市化的高速發(fā)展在繼續(xù)推動中國經(jīng)濟社會的巨變，同時，城市化的質(zhì)量不高也引起各方的擔(dān)憂。中國城市化質(zhì)量不高的原因究竟在哪里？如何提高中國城市化質(zhì)量？帶著這些問題，本刊專訪了國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員、中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法。
作為中國農(nóng)村社會經(jīng)濟研究的著名專家，袁副院長結(jié)合自己多年深入農(nóng)村的實地調(diào)查研究，系統(tǒng)論述了自己的看法。他提出：
提高中國城市化的質(zhì)量，首先要重新認識城市化的理念，認識到城市化是社會的一種進步，它不是一部分人的進步，是所有人共享的進步。城市化的成果分享應(yīng)該涵蓋全體國民。
農(nóng)民工市民化是中國特有的遺留問題，不是國際普遍意義的新型城鎮(zhèn)化問題。要通過城鄉(xiāng)兩種不同福利制度的過渡解決。核心是允許農(nóng)民將自己手中的土地和福利進行合法有效的置換。
未來中國城市發(fā)展的一個主流方向和目標(biāo)，不是城市的擴張，而是城市的更新。城市品質(zhì)的提升，老百姓生活質(zhì)量的提升，要通過動態(tài)地更新城市公共服務(wù)設(shè)施，讓生活越來越方便，服務(wù)水平越來越高來實現(xiàn)。
由于版面限制，訪談將分三篇刊發(fā)。
在今年年初舉辦的第六屆中國城市化國際峰會上，記者有幸認識了袁崇法副院長。峰會上，袁院長對于案例的一席點評，讓記者深深記住了這位待人隨和、觀點獨到的專家。
就如何提高中國城市化質(zhì)量，袁院長認為“這是個涉及多方面的大問題”。“首先要重新認識城市化的理念，認識到城市化既是一個經(jīng)濟發(fā)展的過程，又是一個社會發(fā)展的過程。無論從生產(chǎn)組織方式還是社會生活方式，都是全民的實踐。它不是一部分人住在城里，一部分人住在鄉(xiāng)下，不是城市化率多大比例合適，城市化速度多快合適的問題。從內(nèi)涵來看，城市化的最終完成，在要素和商品領(lǐng)域要形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場；在生產(chǎn)組織方式上要形成統(tǒng)一的社會分工體系，無論從事什么業(yè)態(tài)，完全是現(xiàn)代化的；在生活方式上，要實現(xiàn)以城市為標(biāo)桿的現(xiàn)代消費方式。從這個角度來講，不存在比率問題，城市化的成果分享應(yīng)該涵蓋全體國民。”
城市化是全民的實踐
就目前我國城市化的重點放在投資建設(shè)領(lǐng)域，袁崇法分析，原因在于整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中，我們希望城市化帶動中國的內(nèi)需，改變過度依賴出口拉動的經(jīng)濟發(fā)展方式，因為城市化既有投資，又有需求的拉動，所以把城市化看作宏觀上調(diào)控經(jīng)濟或者引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的作用。袁崇法說，“它確實有這個作用，但如果將城市化僅僅看成這種作用，就會片面，城市化就會搞得過熱，存在危險性。因為城市化意味著由一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，或者說傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)社會，走向一個單一城市社會的歷史性任務(wù)。。”
他進一步闡釋說，從經(jīng)濟上來講，高度工業(yè)化的生產(chǎn)方式將替代過去兩種生產(chǎn)方式——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和工業(yè)生產(chǎn)方式。通過社會分工的現(xiàn)代生產(chǎn)方式，將所有的業(yè)態(tài)納入到一個社會分工大生產(chǎn)的體系當(dāng)中。從業(yè)態(tài)本身來看，農(nóng)業(yè)離不開工業(yè)，工業(yè)離不開農(nóng)業(yè)，這兩者通過分工結(jié)合在一起，整個社會的組織方式發(fā)生很大的變化。從社會形態(tài)來講，過去純粹的封閉式的農(nóng)耕社會由于工業(yè)化的推進已經(jīng)不存在了。從經(jīng)濟要素流動、經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)方式看，勞動力在充分流動，資金在充分流動，土地盡管有各種限制，也還是處于流動狀態(tài)。產(chǎn)品也是一樣，不是農(nóng)民想怎么生產(chǎn)就怎么賣了，而是按照市場要求。這個市場要求是按照統(tǒng)一的市場需求來界定農(nóng)產(chǎn)品，即便不叫訂單產(chǎn)品，也是按照市場需求在生產(chǎn)。這些都表明，二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)很難找到明確的界限了。
基于以上分析，袁崇法認為，“任何一個領(lǐng)域的生產(chǎn)都可以看作是一種分工，是社會生產(chǎn)的一個領(lǐng)域。整個社會生產(chǎn)方式是統(tǒng)一的，社會化的，通過高度的分工形成一個大一統(tǒng)的完整的體系，產(chǎn)業(yè)之間相互依賴，而不是相互獨立。這樣一種生產(chǎn)方式也完全改變了農(nóng)民的生活方式。”
在袁崇法看來，農(nóng)民生活方式的追求樣板就是城市生活方式，而城市生活方式也確實代表著現(xiàn)代生活方式。那么，現(xiàn)代生活方式和傳統(tǒng)生活方式的區(qū)別是什么呢？“現(xiàn)代生活方式不是自給自足，而是高度依賴整個社會提供的服務(wù)來生存。所以，現(xiàn)代生活方式中的人越來越不獨立。”在袁崇法看來，也正是依賴這樣一個社會提供的服務(wù)，人們的生活質(zhì)量得以大幅度提高。
“所以，城市生活方式實際上表達的是一種現(xiàn)代理念的生活方式，農(nóng)村生活方式要追求現(xiàn)代生活方式，就會以城市生活方式為標(biāo)桿，要求更多的社會服務(wù)滲透進去，提高生活質(zhì)量。這樣，我們就不難理解農(nóng)民為什么要進城了。除了農(nóng)村就業(yè)機會少，收入上升緩慢，進入城市，可以解決就業(yè)，提高收入之外，他們還可以實現(xiàn)一種現(xiàn)代的生活方式。目前2億多流動人口，1.7億左右來自農(nóng)村，意味著來自1億多個家庭，這1億多個家庭在過去10多年中，大部分都有人出去過，現(xiàn)在他們也和城市或多或少地有聯(lián)系。”袁崇法認為，對于城市生活的追求，不是做夢，而是一種已經(jīng)步入的實踐。這樣一種追求是合理的，也給農(nóng)民工更多機會去實現(xiàn)人生的價值。
此外，通過多年來調(diào)研各地的農(nóng)村，袁崇法發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民希望和城里人一樣過上平等的、現(xiàn)代的生活，即便在農(nóng)村也有強烈的愿望。“比如河南鞏義縣竹林鎮(zhèn)，這里離城市很遠，村子周邊并沒有很好的環(huán)境，甚至連道路也不是很好，農(nóng)民自己卻在那里蓋了一棟五層樓。這說明，他們要在當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)他們的城市夢，這不是‘被上樓’，而是自己蓋樓搬上樓的，他們認為這是一種更好的生活方式。相比之下，過去破舊的小茅屋，連人的尊嚴都保證不了。”
袁崇法還表示，從事農(nóng)業(yè)，未必就住在鄉(xiāng)村。歐美的城市化已經(jīng)表明了這一點。并且對于農(nóng)民來講，不僅希望生活方式是現(xiàn)代的，而且希望從事的工種也是現(xiàn)代的。“我們現(xiàn)在要做的事，不應(yīng)該是追求表面上的城市化率的高低，而應(yīng)該推動深入經(jīng)濟社會內(nèi)部實質(zhì)上的事情。”
農(nóng)民工市民化是歷史的欠賬
就當(dāng)下熱議的新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工市民化等熱點，袁崇法直言：“農(nóng)民工市民化是社會問題，是過去幾十年中國城市化進程中的歷史遺留問題，是歷史的欠賬，嚴格意義上來講，不能成為新型城鎮(zhèn)化的問題，和新型城鎮(zhèn)化沒有關(guān)系。之所以遲遲不能解決，難就難在城鄉(xiāng)之間是兩種福利體系。”
袁崇法解釋說：“城市的福利體系是財政支出，農(nóng)村的福利體系是集體收入支撐，其中有一塊福利由農(nóng)民的土地支撐。過去，農(nóng)村人口要進城，通過放棄農(nóng)村的福利體系，獲得城市財政提供的福利體系，也就是一個放棄、一個獲得。現(xiàn)在，農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村的福利了。就是他們放棄了，那么多人進城，城市也無法全部解決。現(xiàn)在亟需解決的就是這樣兩種不同的城鄉(xiāng)福利體系的過渡或置換。”
“城鄉(xiāng)福利涉及兩個層面。一個是醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等方面，這一塊轉(zhuǎn)起來問題不是很大，因為農(nóng)村也有新農(nóng)合，大病統(tǒng)籌等，這部分統(tǒng)籌起來和城市相比水平固然差一點，但投入不是很大。前不久，有課題表明，社保這一塊，農(nóng)民工轉(zhuǎn)到城市，真正要增加的費用，一個人平均三萬元左右。難的是另一個層面，即城鄉(xiāng)兩種不同的住房制度。”他向記者介紹說，城市的住房是以房保住，房改以前是公租房，后來是房改房。農(nóng)村的住宅是以地保住。農(nóng)民在自己的宅基地上蓋房子。在袁崇法看來，正是這兩種完全不同的住房體系，導(dǎo)致大家的認識出現(xiàn)分歧。
在許多人眼中，農(nóng)民的宅基地首先是塊地，而在袁崇法看來，它首先是住房保障。“把它看成住房保障，就能流轉(zhuǎn)，把它看成是塊地，就不能流轉(zhuǎn)。所以，城鄉(xiāng)之間的住房保障體系完全是割裂的。現(xiàn)在，對于很多農(nóng)民來說，放棄宅基地住房保障，必須要有足夠的錢，發(fā)了足夠的財，才能在城里買套房，才能進到城里來。而這幾乎是不可能的。”對于很多地方為此而做的一些探索，如宅基地換房、兩分兩換等等，袁崇法評價說：“這些探索就是要解決這兩種住房制度合理的轉(zhuǎn)換。像天津、嘉興的探索都是非常有意義的。不過，人們往往沒有從這個層面來評價。”
對于當(dāng)前兩種不同統(tǒng)計口徑計算的城市化率，袁崇法的看法是，“這取決于我們看問題的角度。如果從經(jīng)濟要素流動的角度看，我國城市化涉及的面絕不止52.57%。如果從二元管理體制看，比例就是35%，甚至還不到。”
“應(yīng)該說，我們目前已經(jīng)具備了打破二元制度的條件和機制，關(guān)鍵是有沒有這個決心。”他表示，現(xiàn)在要突破的二元結(jié)構(gòu)，不是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)，而是體制，核心是土地流轉(zhuǎn)體制和福利體制，要允許農(nóng)民能夠置換。
就目前中小城市、小城鎮(zhèn)放開戶籍限制，中等城市適度放開，大城市設(shè)條件等做法，袁崇法認為，這會讓允許戶籍落地的城市規(guī)模和現(xiàn)在就業(yè)的流動人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)錯位。放開戶籍的小城鎮(zhèn)因為沒有就業(yè)機會，沒人去，有就業(yè)機會的大城市依然沒有解決問題。不過，他認為，放開總比沒有的好。
袁崇法還直言：“多年來，在北京落戶的人群中，不是權(quán)就是貴，絕對不是農(nóng)民工，北京正在變成一個權(quán)貴的城市。但是北京在控制人口的時候，又始終拿農(nóng)民工說事。比如，前不久又在清理低檔的小商小販。”
袁崇法批評說，“這么做是不合理的。任何一個城市都需要不同層次的人群，比如現(xiàn)在流行的網(wǎng)購，如果沒有這些送快遞的，網(wǎng)購從哪來？如果北京人眼里只有高貴的、權(quán)利的、有錢的人，那么這將成為一個非常糟糕的城市。”
記者了解到，多年來，袁崇法一直在不同場合為農(nóng)民工市民化呼吁。也正像他所言，“城鎮(zhèn)化最終是人的城鎮(zhèn)化，城市對農(nóng)民工市民化負有義務(wù)。”
