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2025年07月24日
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“如果城市讓生活更美好的話，為什么有一些年輕人，甚至數量似乎是在增長的這些年輕人，選擇逃離大城市呢？”4月28日，在中央電視臺“新聞1+1”世博會節目的直播間，主持人發問。
主持人的這個問題讓人聯想起一個多世紀以來人類的城市一再遭受的質疑。產業革命將城市送入機械化增長的快車道之后，城市，特別是大城市，始終被理論家們視為問題孽生的淵藪。當中國從發達國家的手中接過城市化的接力棒后，狄更斯在《雙城記》里展現的城市兩面性，在這個13億人口的國度深度發酵。其間，人類半數以上的人口進入了城市，一個嶄新的城市時代開始了。
在中國上演的這場人類有史以來最大規模的城市化，到底要以什么樣的方式推動？
兩次分配的“剪刀差”
《中國城市規劃發展報告2008~2009》預計，2010年中國總人口約為13.6億，城鎮化水平約達到47%，城鎮人口約達到6.4億人；2020年中國總人口約為14.5億，城鎮化水平56%~58%，城鎮人口達到8.1億~8.4億；2030年前后，中國總人口約為15億，城鎮化水平約達到65%，城鎮人口約達到10億人。
報告指出，從經濟發展趨勢來看，中國城鎮化在未來將面臨更大的不確定性，“解決經濟社會發展中的深層次問題，實現城鎮化進程中的城鄉統籌、區域協調、社會和諧、資源節約、環境友好的目標，由于涉及一系列體制機制改革的深化，關系到眾多利益集團關系的調整和相關配套措施的整體落實，具有很大的難度”。
概而言之，中國的城市化還有至少二十年的機會，能否把握這個機會，還有一系列更為艱巨的深層次改革需要完成。現在，一些年輕人，包括具有發展潛力的大學生們，被北京、上海、廣州的高房價逼退，即所謂“逃離北上廣”，表明中國的一線城市已出現代際分化的趨勢。
2003年后，由于過度強調住房的經濟發展功能忽視了住房的保障功能，房地產這個“支柱產業”被地方政府推至極致并演變成畸形的增長模式，經營土地成為政府拉動投資增長和增加財政收入的法寶。從2005年至2006年，國務院辦公廳相繼發布有關穩定住房價格的通知，卻陷入房價越調越高的漩渦。
城市化的負面問題開始顯現——它既通過強制性的征地拆遷，以非市場價格的補償，從被征地農民與被拆遷市民那里轉移財富，在城鄉之間與城市內部，形成城市化初次分配的“剪刀差”；又通過住房所有者以住房產權不斷吸附社會增值財富，導致有房者愈富，無房者愈窮，形成城市化二次分配的“剪刀差”。種種跡象表明，推動這一輪城市化的政策工具必須調整了，否則，這兩把“剪刀”就可能剪掉城市的未來。
土地積累模式之辨
在不少人看來，既有的政策工具依然是高效的，因為過去發生的一切，已證明它的高效。對這一判斷需要回溯歷史加以審讀。
新中國成立后的第一個30年，中國經歷了一場“非城鎮化的工業化”，甚至在“大躍進”之后的1961~1977年，出現歷史上罕見的“逆城鎮化”，即通過精簡人員、知青下鄉、“三線”建設等，從城市向農村轉移人口。彼時，城市被視為消極事物，政策導向是“先生產后生活”。
在中國的計劃經濟時期，對城市不動產進行的國有化使城市房地產稅收入縮減，國有單位無須為土地的使用付費，這使城市的財政陷入困境，公共服務便由各個單位分散供應，催生一個個單位辦社會的大院。價格信號不復存在，社會資源按等級分配。城市有限的公共服務雖提高了土地的價值，但后者不具備任何商業的屬性。公共服務投入有去無歸，它們或是補貼給了國有企業，再通過后者的利潤回收，但入不敷出。
這一時期實行的糧食統購統銷制度，為工業化提供了支撐，但由此擴大的工農產品“剪刀差”加重了農民負擔，并與城鄉分治的戶籍管理制度相作用，造成農村社會的萎縮。
1978年實行改革開放政策之后，中國經濟逐步告別計劃模式，打出了三張“硬牌”，一是以優惠政策引入國外資金，二是大規模供應廉價勞動力，三是通過土地積累，即政府通過低價征用土地獲得大量資金。前兩張牌使中國迅速崛起為“世界工廠”，第三張牌使政府主導的城市化大規模展開。
土地積累這張牌，經過1988年國有土地有償使用制度的確立、1994年分稅制改革的“擠壓”、以及1998年住房制度改革的發動，牢牢地握在了中國各城市決策管理層的手中，成為工業化、城市化最重要的積累方式。依靠土地積累所獲得的資金總量，比從國外引入資金大得多，有研究機構測算總量超過20萬億元人民幣。
土地積累的實現方式，是政府壟斷一級市場，其中最重要的工具就是低價補償的拆遷與征地政策。低成本的土地擴張讓城市化高歌猛進。這一機制的形成，具有歷史的必然性，它喚醒了沉睡在土地里的巨大財富，甚至在1998年住房制度改革后使中國經濟收獲了“高增長、低通脹”的奇跡。但與其相對應的，是整個社會被日漸抬高的成本，地方政府的某些偏離對公共服務的行為引來社會關注。
城市化的契約方式
不動產積累著社會最大財富，城市周邊農地及城市內部房產的價值，是城市公共服務投入外溢和內化的結果，政府通過征地或拆遷回收公共服務的增值無可厚非——這是許多官員的邏輯。
消滅“城中村”便是這一邏輯的演繹。在一些城市管理者看來，這些村落坐享城市公共服務之利而從不付費，甚至通過出租房或“小產權房”直接套現公共服務的溢價，還制造“臟亂差”與“犯罪窩點”問題。城市政府唯一能夠回收公共服務的方式就是把這些地方拆掉賣掉，盡管在住房保障匱乏的情況下，“城中村”蓄積著大量廉價勞動力，是孕育和維持城市多樣性的“濕地”，但城市管理者往往忽視這個方面。
經濟學家吳敬璉2007年在全國兩會上提出，城市拆遷不應按市場價補償，可以對買進價和賣出價開征資本利得稅。理由是：城市化是全民的成果，其利益不應該完全給房主，應建立城市化基金，將這些收益按照一定的規定來分配。
問題在于“按照一定的規定來分配”城市化這個“全民的成果”，很難在“不應按市場價補償”的強制性拆遷之后得以公正的實現，因為這樣的強制性拆遷，本身就挑戰了公正。但是，公共服務的投入就應該無償地補貼給房主，甚至變現為他們的個人收入嗎？
市場經濟國家的做法是，只要你繳納了不動產稅，就能夠分享公共服務帶來的增值，并有理由在城市拆遷中獲得市場價的補償。這個不動產稅，也即目前中國內地醞釀開征的物業稅，它是調節社會財富的重要手段。政府通過這個稅，可正常地回收公共服務的投入，而無須拆遷賣地。
稅收即契約，有了不動產稅這個契約，農民就可以選擇向城市政府繳納不動產稅來購買公共服務，并以此加入城市成為市民；政府的公共服務能夠提升不動產的價值，也意味著政府可以獲得更多的不動產稅收入，這就使政府能夠專注于公共產品的供應。這樣，征地拆遷式的城市化，就能夠變為契約式的城市化，城市化初次分配的“剪刀差”就可望得到制度性矯正。
目前，城市政府壟斷土地一級市場的商業模式是，通過一次性賣地及高地價來彌補不動產稅缺失而導致的公共財政短缺，通過低地價補貼工業以獲得經常性稅收來實現財政的平衡與增長。這樣的模式已誘發了不少的短期行為。盡管從理論上講，因征地拆遷而導致的初次分配失衡，可以“按照一定的規定來分配”的方式加以彌補，但在目前由非國有部門提供大多數就業的社會條件下，政府已很難像計劃經濟時代那樣給被征地農民提供大量且穩定的轉工機會。提供一套可負擔住房是可能的，但在土地財政的規則里，這又意味著政府要去拆售更多的土地以平衡這樣的投入。麻煩就這樣被制造出來了。
未來機遇的把握
壟斷土地一級市場的商業模式往往帶來弱者的損失，或者是變向地讓弱者來支撐公共服務，而強者——那些不動產最多的擁有者，往往能切割到更多的利益。不動產稅的商業模式則與之相反，它意味著不動產最多的擁有者，須為公共服務提供最多的支撐——這是公平的，因為你在這個城市擁有了不動產，就如同拿到了這個城市的股票，公共服務的投入導致了股票的升值，你理應為此付費。而目前的邏輯是，因為你沒有付費——更準確地說，因為政府沒有設置付費的渠道——就可以低價強收你的股票。
但城市問題沒有萬能的解藥，孤立地開征不動產稅是危險的。這一稅收加大了不動產的持有成本，會對不同收入的人群造成不同的影響。因此，政府要提供最為基本的住房保障，以讓缺乏支付能力的社會成員獲得必要的救濟。應該理解，住房保障正是不動產稅支付的公共產品之一。
接下來的問題是，在目前住房保障投入不足、房價畸高的情況下，開征不動產稅會不會更加劇購房者的負擔？其實，只要規定購買首套住房，或購買多少面積的住房，可以免繳不動產稅，就能規避這一問題，同時向不動產稅的全面開征平穩過渡。
目前中國的工業化已進入中后期，在未來二十年里，漸漸失去工業化支撐的城市化，將面對更加復雜的局面。應該看到，充足的流動性與年輕人對住房的需求，實為中國經濟之幸，只是目前的城市化模式往往導致這二者的對立——流動性總是被吸引到對“地王”的追逐之中，加大了二次分配差距，給宏觀經濟留下巨大隱患。
當下亟須將保障性住房設計成一個能夠最大規模吸納流動性，并提供穩定中長期回報的產品，以為弱勢人群提供有尊嚴的生存環境，平衡城市化二次分配的“剪刀差”，刺激最為真實的經濟增長，為不動產稅商業模式的建立及契約城市的創造，打下最為重要的基礎。
