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2025年07月19日
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因地方政府有意更改地名而引發(fā)爭議的事，并非今日才有。近日一則《“父子”爭名“武夷山”》的報(bào)道，再次引起了人們的關(guān)注。
更名意味著，大量歷史地名消失，五花八門甚至不倫不類的新地名產(chǎn)生。中國幅員遼闊，人們無法詳列所有更名案例，故要對更名亂象做類型歸納有一定困難。不過，把南平市與武夷山市的地名之爭歸入到“父子爭斗型”還是比較恰當(dāng)?shù)摹＿@種類型多見于“市管縣”體制下的撤縣改區(qū)：“老子”看中了“兒子”的東西，欲收歸己有，雖然“兒子”也會有一些抵抗，但鮮見“兒子”成功的案例。
福建武夷山市是地級市南平下屬的縣級市。眾所周知，“兒子”武夷山市的名氣遠(yuǎn)較其“老子”南平市要響亮，如今，打著“發(fā)展”的旗幟，南平市欲把武夷山市“貶低”為一個(gè)區(qū)，自己則不僅要獲得“武夷山市”的冠名權(quán)，還要把府址遷至當(dāng)前的武夷山市。南平市這種行為，由于涉及眾多復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，引起武夷山市上下的強(qiáng)烈反對，在所難免。不過，南平市的領(lǐng)導(dǎo)心意已決，一方面不斷向武夷山市施壓，另一方面也做了大量說服工作。武夷山市政府最終做出了妥協(xié)。從以往經(jīng)驗(yàn)看，在“市管縣”的體制結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作慣性下，武夷山市似乎難逃被撤市改區(qū)的命運(yùn)。
毋庸諱言，追求經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，是地方政府公共管理活動的一個(gè)基本思路。自改革開放以降，各地政府都把致力于推動經(jīng)濟(jì)增長當(dāng)成第一要務(wù)。沒有增長和發(fā)展，地方領(lǐng)導(dǎo)自身難以晉升，治下的老百姓也不會滿意。要實(shí)現(xiàn)增長和發(fā)展，招商引資是最為常見的途徑，資源也是一張王牌。很多地名之所以更改，正是為了樹立所謂城市品牌和形象。這樣做，或有利于招商引資，或?yàn)槔煤矛F(xiàn)成的資源。
在南平市改名爭議的案例中，原先的地級市南平，是經(jīng)濟(jì)相對較為落后的地區(qū)，它試圖依托武夷山這個(gè)上天賦予的資源，通過大力發(fā)展旅游業(yè)來提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但資源稟賦不會自動起作用，要利用資源，需要相應(yīng)的制度平臺和物理空間。于是，調(diào)整原有的行政區(qū)劃或改變地名，便成為題中應(yīng)有之義。從發(fā)展的眼光看，地名雖然（也應(yīng)該）具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，但相對于快速發(fā)展的需求而言，地名變革的確又具有某種合理性，并非不可越雷池一步。至于可能造成地名混亂、歷史文化割裂、民眾不滿等等，則是另一個(gè)層次的問題，應(yīng)通過統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系來解決。遺憾的是，與此前很多案例一樣，南平市也沒能處理好改名過程中的各種矛盾，引起了武夷山市上下強(qiáng)烈反對。
“發(fā)展”只說明了地方政府有更改地名的需求，它不能解釋改名引致混亂的根源。這種混亂和矛盾，還是制度流弊所致。
制度之弊，首先是產(chǎn)權(quán)制度問題。中國幾乎所有景區(qū)，都存在旅游資源產(chǎn)權(quán)界定不清、產(chǎn)權(quán)制度安排不合理、管理經(jīng)營體制混亂等弊端。看起來，風(fēng)景名勝區(qū)的自然資源所有權(quán)掌握在國家手里，歸全民所有。但實(shí)際上經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)卻控制在各級政府手里。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅與成熟市場經(jīng)濟(jì)體制的要求有很大距離，也為政府之間展開資源控制權(quán)的爭奪留下了隱患。
武夷山景區(qū)的管轄權(quán)，經(jīng)歷了從省直管到下放南平市再到分給武夷山市的過程。即便景區(qū)管理權(quán)在武夷山市手里，南平市政府也可利用其“老子”的權(quán)力，再次從其“兒子”武夷山市那里上收權(quán)力，事實(shí)上它也正是這樣做的。因此，若不合理的產(chǎn)權(quán)制度安排無法改變，即使不改名，在“市管縣”體制下，也會產(chǎn)生政府之間的利益之爭。代價(jià)是自然資源使用的無效益甚至被破壞。南平市的決策者如果希望避免這樣的后果，應(yīng)該從上世紀(jì)80年代的黃山市改名事件中汲取一些有益的教訓(xùn)。（編按：改名前，縣級黃山市隸屬徽州地區(qū)，改名后，地級黃山市歸并了原徽州地區(qū)的諸多縣市，徽州地區(qū)被撤銷，“徽州”被用來命名地級黃山市下屬的一個(gè)區(qū)。）
其次，與其他更改地名引起矛盾的案例一樣，這次事件集中折射出“市管縣”體制的弊端。“市管縣”體制是改革推進(jìn)到一定時(shí)期的產(chǎn)物，曾有過一些作用，但問題亦多多。最大問題是，縣一級政府承擔(dān)絕大部分事權(quán)，但財(cái)權(quán)卻被地級市政府控制。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以缺乏自主性，發(fā)展遲緩，這樣的制度設(shè)計(jì)多少要承擔(dān)一些責(zé)任。這就有了后來2009年“留利于縣”的省管縣財(cái)政體制變革。體制變革的結(jié)果是，縣擴(kuò)了權(quán)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，而市財(cái)政則受到很大影響。為提高中心城市的輻射力，地級市往往把“收編強(qiáng)縣”當(dāng)作最便捷的發(fā)展途徑。它之所以能夠這么做，恰恰是因“市管縣”體制把縣級政府的人事權(quán)留給了地級市，對縣級來說，這才是真正的緊箍咒。
在試圖說服武夷山市相關(guān)方面時(shí)，南平市領(lǐng)導(dǎo)層承諾不改變現(xiàn)有的財(cái)政體制。這乍看起來是想給武夷山市吃顆定心丸，但由于政府之間只有“權(quán)威-服從”關(guān)系而沒有契約關(guān)系，這種允諾是靠不住的。不理順省、市、縣之間的權(quán)力關(guān)系，縣即便最終被市“收編”，也無法避免和解決沖突。
第三個(gè)弊病關(guān)乎決策體制。縣制存廢和名稱更改是樁大事。現(xiàn)如今，更名動議基本上由地方政府提出。雖然國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》和《地名管理?xiàng)l例》等制度文本規(guī)定了縣級以上行政區(qū)劃的變更需由中央政府審批，但實(shí)際上，審批過程往往是地方向中央游說的過程，決策隨意性的問題較難避免。另一方面，在地方?jīng)Q策層面上，民主不夠是較為嚴(yán)重的問題。像撤縣改區(qū)和更改地名這類重大決策，一般由市一級決策層單方面做出，以突然下發(fā)文件的方式來貫徹，缺乏與縣里的溝通協(xié)商，更談不上遵循上述條例規(guī)定的“尊重當(dāng)?shù)厝罕姷脑竿钡脑瓌t。
南平市的決策之所以引起武夷山市政府和當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳Γ倘慌c利益調(diào)整相關(guān)，但也在于決策缺乏民主性。既有的利益關(guān)系并不是不可調(diào)整，但必須經(jīng)過民主原則和程序。利益調(diào)整可能會引起沖突，但決策的民主化如果足夠充分，沖突就有可能避免，即使出現(xiàn)了，也能得到解決。正因如此，在這方面，不只是決策者應(yīng)該把工作做得細(xì)一點(diǎn)的問題，而是一個(gè)制度設(shè)計(jì)的問題。
