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2025年07月18日
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十八大報告提出，要推動“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”。中央經(jīng)濟工作會議進(jìn)一步提出著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化蘊含著怎樣的戰(zhàn)略意義?您心目中的新型城鎮(zhèn)化圖景是什么樣子?
當(dāng)前，有關(guān)城鎮(zhèn)化的話題日益升溫。新一屆政府把城鎮(zhèn)化作為拉動內(nèi)需和帶動經(jīng)濟增長的引擎。官員、學(xué)者、企業(yè)家紛紛就城鎮(zhèn)化發(fā)表自己的觀點，其中國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵的觀點值得引起注意，他對于城鎮(zhèn)化涉及的科學(xué)問題分析切中要害。他認(rèn)為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程關(guān)鍵在于改革，打破阻礙實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的藩籬。
作為一名城鎮(zhèn)化改革的實踐者和積極推動者，李鐵在從事城鎮(zhèn)化政策研究工作的近20年時間里，多次參與了中央、國務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定，而且親身參與了指導(dǎo)改革試點工作的實踐。最近他所在的城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心又推出《城鎮(zhèn)化與社會變革叢書》，把城鎮(zhèn)化改革的研究成果集結(jié)成冊。近日，李鐵接受了《經(jīng)濟參考報》記者的采訪。
新型城鎮(zhèn)化的重點是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化
《經(jīng)濟參考報》：十八大報告提出，要推動“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”。中央經(jīng)濟工作會議進(jìn)一步提出著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化蘊含著怎樣的戰(zhàn)略意義?您心目中的新型城鎮(zhèn)化圖景是什么樣子?
李鐵：如何理解中央所提出的新型城鎮(zhèn)化道路，目前各方認(rèn)識還未足夠明晰：一些地方希望借此機會上更多的項目;一些學(xué)者提出了高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化文明理念和相應(yīng)的指標(biāo)體系;企業(yè)家希望找到新的投資熱點;有的人雖然認(rèn)識到“以人為本”的實質(zhì)，但是在政策操作層面的設(shè)計上還是五花八門，并未觸及實質(zhì)。就我個人理解，中央提出的新型城鎮(zhèn)化政策，核心內(nèi)容涉及以下兩個方面：一是人的城鎮(zhèn)化問題，就是如何解決農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)后的基本公共服務(wù)問題;二是城鎮(zhèn)的發(fā)展模式和路徑，即如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)、生態(tài)、低碳和綠色。
2012年，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)52 .6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅35 .3%，之間存在著17 .3個百分點的差距。這說明2 .5億農(nóng)民工和約7500萬城鎮(zhèn)間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個百分點的增長速度，到2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，意味著我國的城鎮(zhèn)人口將會達(dá)到8億人左右。進(jìn)城的農(nóng)民工將會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加接近1億人。如果不及時解決他們的公共服務(wù)和進(jìn)城落戶定居問題，我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量將不會得到根本改善，反而還會加劇未來可能出現(xiàn)的各類社會矛盾。
所謂新型城鎮(zhèn)化，就是要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化從數(shù)量型增長到質(zhì)量型提升的轉(zhuǎn)變，也就是說要解決農(nóng)民工進(jìn)城后公共服務(wù)均等化和定居落戶難的問題。這也就意味著當(dāng)前城鎮(zhèn)化的工作重點是如何實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，如何堅定不移地進(jìn)行戶籍管理制度改革和逐步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。
房價變化與城鎮(zhèn)化及城市等級相關(guān)
《經(jīng)濟參考報》：未來新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)之一就是要解決農(nóng)民工定居落戶，這為房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了廣闊的機遇。但是，當(dāng)前，中國的房價居高不下。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2013年6月，全國70個大中城市中有65個城市房價出現(xiàn)環(huán)比上漲。可以說房價已成為中國老百姓最關(guān)注的話題，任何與房地產(chǎn)價格變動有關(guān)的消息都會牽動老百姓的神經(jīng)，您認(rèn)為，造成中國房價不斷上漲的原因是什么?
李鐵：我們不能籠統(tǒng)判斷中國的房價上漲，首先要分析中國哪些地區(qū)的房價在上漲?為什么會上漲?為什么房地產(chǎn)成為大家都非常關(guān)注、各級地方政府都在全力推動的一個產(chǎn)業(yè)?
很多研究都把城市分為一線城市、二線城市，三、四線城市，這直接說明了中國的房地產(chǎn)發(fā)展，房價上漲和等級化的城鎮(zhèn)管理體制有直接的關(guān)系。首先，高房價主要集中在高等級城市，特別是直轄市、省級城市和副省級城市。城市資源分配不平衡，從最低等級城市向最高等級城市集中，等級越高的城市優(yōu)質(zhì)資源越集中，行政資源分布影響了市場資源分布。在高等級的城市買房，主要也是購買那里的優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。而土地的限量供給導(dǎo)致這些城市資源的稀缺，高等級城市核心區(qū)域土地資源永遠(yuǎn)是稀缺的，土地資源稀缺肯定會導(dǎo)致這些地段的房價的上漲。
其次，相比于金融、銀行存款、證券、基金等領(lǐng)域，房地產(chǎn)是目前相對穩(wěn)定的投資需求。土地資源的稀缺性決定了它的價格上揚。
第三，經(jīng)濟增長帶來社會收入群體分化，基于人口總量的高收入人群基數(shù)大，形成對高等級城市高房價的支撐。假如高收入人口占全國的10%，我們會有1.36億高收入人口形成持續(xù)的高端的購買群體，對高端、高層次地產(chǎn)有持久性的需求。他們第一會在本地買房，第二會到省會城市買房，然后到北京、上海買房。高收入人口到等級高的、核心資源好的、優(yōu)質(zhì)資源相對集中的城市買住房，這在當(dāng)下中國是最好的、最合理的選擇。
《經(jīng)濟參考報》：對于未來房價走勢您有何判斷?
李鐵：我認(rèn)為，除了看住房供應(yīng)量大小外，還需要考慮以下幾方面因素：
首先，城市的輻射范圍。城市等級越高，輻射范圍就越廣，北京輻射全國，省會城市基本上是輻射全省。高行政等級城市的資源短缺是常態(tài)的，而且不可再生。戶籍制度導(dǎo)致了公共服務(wù)封閉式的格局難以打破，在這種情況下，資源短缺、公共服務(wù)的封閉，也促進(jìn)高等級城市房價進(jìn)一步上漲。
其次，城市所在地區(qū)的人均收入水平。像浙江、廣東、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，城市輻射范圍雖然不如西北地區(qū)的城市，但是人均收入水平高，也就支撐這個區(qū)域的房價上漲幅度大于中西部地區(qū)。
最后，土地出讓金制度下的城市發(fā)展模式。各級地方政府競相開辟工業(yè)區(qū)，壓低土地價格，賠錢搞招商引資，形成工業(yè)產(chǎn)業(yè)，來支撐政府的G D P和財政收入。這個成本要通過房地產(chǎn)開發(fā)、高額的土地出讓金進(jìn)行彌補。現(xiàn)在每屆政府都要有新的政績，結(jié)果城市攤子越來越大，基礎(chǔ)設(shè)施、供給的成本大幅度增加。政府稅收只能保財政、保吃飯，所以這些成本只能靠融資、賣地等方式償還，而融資還得靠未來的土地出讓金償還。這就形成了這種惡性循環(huán)，導(dǎo)致現(xiàn)在新區(qū)、新城不斷擴展。
綜合判斷，在一線、二線高等級的城市，資源稀缺性還存在，房價還有上漲的空間，部分三線城市和四線城市、縣城再按照這樣的模式發(fā)展房地產(chǎn)，恐怕在擴張到一定程度的時候會導(dǎo)致崩盤。
有人認(rèn)為，中國的房地產(chǎn)會出現(xiàn)像歐美、日本一樣一樣的泡沫，其實不能簡單地進(jìn)行類比。這些國家城市化率已經(jīng)飽和，而中國才剛剛 過 半 ， 戶籍人口城鎮(zhèn)化率才35 .3%。因此對于城鎮(zhèn)住房的需求還有很大的空間，啟動內(nèi)需也與此有關(guān)。分析中國的泡沫，成因不同，結(jié)果也不同，可能會帶來局部中小城市樓市的崩盤，但是在高等級城市不僅不會崩盤，還會上漲。
解決房價居高不下需改革
《經(jīng)濟參考報》：高企的房價阻礙了農(nóng)民工市民化的步伐，不利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工進(jìn)的來，但是無法在城鎮(zhèn)中定居，而且居高不下的房價對于中國經(jīng)濟的發(fā)展也帶來了很大的隱患，許多地方出現(xiàn)了各種所謂的“鬼城”，您認(rèn)為要解決高房價需要采取哪些措施?
李鐵：新型城鎮(zhèn)化的重點就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。要想解決房價居高不下的問題只有通過改革才能實現(xiàn)。
第一，尊重市場規(guī)律，不要讓稀缺的資源被限定在較低的價格，造成嚴(yán)重的浪費，促進(jìn)商品房價格的市場化。取消限購政策，認(rèn)同房價上漲的市場規(guī)律，政府通過稅收等措施，拿出更多的資源解決公共服務(wù)的問題。
第二，提高城區(qū)稀缺土地資源的利用效率。現(xiàn)在的二、三線城 市，一些城市把自己搞成所謂的生態(tài)城市、綠色城市，攤大餅，形成了土地的嚴(yán)重擴張，搞上百米寬的大馬路，幾千畝的大廣場，幾平方公里甚至十幾平方公里的生態(tài)公園，有的城市面積并不大，人口也不多，只有十幾萬人、 二十多萬人，根本沒有這么大的需求，這樣造成土地資源的嚴(yán)重浪費。
第三，合理配置空間公共資源。一是通過市場的規(guī)律，或者通過行政的引導(dǎo)，使一些優(yōu)質(zhì)資源向中小城市相對均勻分布，合理疏散人口，遏制房價的上漲趨勢。二是改變交通狀況，原來高速公路連接中小城市，現(xiàn)在要建設(shè)輕軌，在相對遠(yuǎn)的地方，增加中低收入者購房的供給。
第四，加大租房的力度。人口的流動就業(yè)和居住，在任何一個市場經(jīng)濟國家都是常態(tài)，不能通過所謂的改革，去強化保障房的福利供給，來把這種流動的常態(tài)，通過傳統(tǒng)的體制，打著改革的旗號固化。在買和租的政策選擇下，租房有更廣闊的市場。全國2 .6億農(nóng)民工和7000萬城鎮(zhèn)流動人口，絕大多數(shù)人口以租房的方式在城鎮(zhèn)居住。租的過程中我們有更多的選擇，可以引導(dǎo)民間資本，甚至在集體土地上進(jìn)行改革，利用存量用地建造公共租賃房。政府加強設(shè)施的配套建設(shè)，完善租房體系。穩(wěn)定的居住條件并沒有涉及買房還是租房，只要是租，也可以構(gòu)成穩(wěn)定的居住條件，租房的市場、租賃市場的供給，也會為房地產(chǎn)業(yè)開辟一個廣闊的空間。
總之，推動新型城鎮(zhèn)化需要推進(jìn)戶籍制度改革，釋放人口紅利;堅持集體土地改革，釋放集體土地的低成本紅利;進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)等級管理制度改革，促進(jìn)城市發(fā)展資源的平等分配，釋放中小城市的活力，為中國的經(jīng)濟、為房地產(chǎn)企業(yè)提供更好的發(fā)展平臺。
