以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月18日
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更重要的政策考量和努力方向在于將城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩者綜合考慮，特別是要充分發(fā)揮城市對(duì)市民生活改善、人力資本積累、產(chǎn)業(yè)集聚效率等方面的積極作用。
日本城市化：進(jìn)程與特點(diǎn)
總體說(shuō)來(lái)，日本的城市化發(fā)展既遵循發(fā)達(dá)國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)規(guī)律，又受到日本自身地理?xiàng)l件、社會(huì)環(huán)境的影響。
第一，同許多發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，日本的城市化程度極高。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，早在1960年，日本城市人口占全部人口的比重就已經(jīng)達(dá)到63.3%。其后還一直緩慢上升，至2012年，已經(jīng)達(dá)到91.7%，高于美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家。由于國(guó)土狹小、人口規(guī)模較大的現(xiàn)實(shí)，日本的人口分布又呈現(xiàn)出高度集中于特大城市的特點(diǎn)。如在2011年，近三分之一的城市人口集中于特大城市。僅東京（僅指區(qū)部23區(qū)）、橫濱、大阪、名古屋、札幌五大城市，人口總計(jì)就超過(guò)1900萬(wàn)，占全國(guó)人口的七分之一。
第二，日本的城市化與城市產(chǎn)業(yè)群（帶）實(shí)現(xiàn)了協(xié)同發(fā)展。顯然，城市化并非簡(jiǎn)單的“農(nóng)民變市民”的人口遷移，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間布局轉(zhuǎn)變的過(guò)程。換言之，城市化離不開(kāi)城市產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與發(fā)展，后者為人力資本積累、公共服務(wù)改善、就業(yè)創(chuàng)造、供給效率提升等提供了有力支撐。事實(shí)上，如今的日本，已經(jīng)形成了比較優(yōu)勢(shì)突出、產(chǎn)業(yè)分工明確、發(fā)展定位鮮明的城市產(chǎn)業(yè)群。如以東京為中心的“首都圈”，面積僅占全國(guó)國(guó)土的3.5%，但人口占到全國(guó)的27%，GDP更占到全國(guó)的三分之一。這一區(qū)域不僅是日本國(guó)內(nèi)重要的綜合性工業(yè)帶、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心和密集的城市生活圈，也是世界經(jīng)濟(jì)、金融、商貿(mào)的中心，同紐約、倫敦、巴黎、五大湖等并稱(chēng)世界五大都市圈。又如以京都、大阪、神戶為中心的“京阪神圈”，成為以消費(fèi)品生產(chǎn)為中心的大工業(yè)地帶和世界著名的商貿(mào)中心。而以名古屋為中心的“中京城市圈”，則逐漸發(fā)展為日本最大的重化工業(yè)基地。值得指出的是，以上三大城市圈內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)空間聯(lián)系和市場(chǎng)整合程度較高，產(chǎn)業(yè)鏈較為完整，并形成了城市核心——第三產(chǎn)業(yè)，中間帶——第二產(chǎn)業(yè)、外圈——第三產(chǎn)業(yè)的分工格局，從而使得各個(gè)區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，區(qū)域間的經(jīng)貿(mào)、物流往來(lái)較少。
第三，同美國(guó)、歐洲等不同，日本的城市化又呈現(xiàn)出明顯的政府干預(yù)甚至政府主導(dǎo)的特色。事實(shí)上，自上世紀(jì)40年代，日本政府即已制定國(guó)土開(kāi)發(fā)綱要。1950年，頒布《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》，明確提出了“以國(guó)土的自然條件為基礎(chǔ)，從綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等相關(guān)政策的角度出發(fā)，謀求對(duì)國(guó)土的綜合利用、開(kāi)發(fā)和保全以及產(chǎn)業(yè)布局的合理化，同時(shí)，為提高社會(huì)福利作出貢獻(xiàn)”的規(guī)劃目的。1953年，又在此基礎(chǔ)上出臺(tái)《特定區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》。其后，自1962年始，先后六次制定《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》，對(duì)國(guó)土的可持續(xù)開(kāi)發(fā)與保全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、乃至國(guó)土利用的空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局等進(jìn)行了明確、完整、分步驟的規(guī)劃。在某種意義上講，日本的城市化及城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是在日本中央和地方政府的規(guī)劃指導(dǎo)下展開(kāi)的。無(wú)論從理論還是實(shí)踐上，這都有效地避免、緩解了在城市化和產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。
日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示
對(duì)于處于城市化加速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨深度轉(zhuǎn)型的中國(guó)而言，日本在相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得中國(guó)借鑒。
其一，如上所述，日本的城市化和城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展以城市群（帶）為主體，形成了人口高度集中、區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色明顯、區(qū)內(nèi)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)鏈深度整合的城市群（帶）格局。如此使“人的集聚”和“產(chǎn)業(yè)的集聚”相互協(xié)調(diào)、相互配合，而城市的功能和服務(wù)也在其中不斷完善。這對(duì)于市民生活水準(zhǔn)的提升、產(chǎn)業(yè)效率的提高以及就業(yè)創(chuàng)造都有明顯的促進(jìn)作用。這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)下中國(guó)的啟示在于，決不應(yīng)單純從需求面看待城市化：后者對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義不僅僅是城市化中的大規(guī)模市政建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等可以拉動(dòng)投資，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一理解不僅片面，甚至對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展有害無(wú)益。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，更重要的政策考量和努力方向在于將城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩者綜合考慮，特別是要充分發(fā)揮城市對(duì)市民生活改善、人力資本積累、產(chǎn)業(yè)集聚效率等方面的積極作用。
其二，如上文所述，在城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，日本政府都以推動(dòng)立法、制定土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃和出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策等方式參與其中，并發(fā)揮了重要、甚至主導(dǎo)的作用。在某種程度上，日本的這一特色明顯區(qū)別于美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而同韓國(guó)、新加坡等東亞國(guó)家有一定共性。從表面上看，日本經(jīng)驗(yàn)同中國(guó)也有相似度，但應(yīng)當(dāng)指出，前者在總體上講還是在尊重市場(chǎng)行為主體和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的前提下，以政府的作為彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的政策安排。而在中國(guó)，政府和市場(chǎng)的邊界還沒(méi)有很好的定義，由此也引發(fā)了在城市化進(jìn)程中，城市和產(chǎn)業(yè)布局失當(dāng)、公共服務(wù)資源匱乏、交通擁堵、環(huán)境惡化、就業(yè)不足、投資效率低下等一系列嚴(yán)重問(wèn)題。究其根源，既有政府過(guò)度干預(yù)、主導(dǎo)的因素，又有政府缺位、失靈的問(wèn)題。可以說(shuō)，制度層面的、規(guī)范透明的政府與市場(chǎng)的“游戲規(guī)則”還遠(yuǎn)沒(méi)有形成。而這種“失范”問(wèn)題又在城市化進(jìn)程中集中地凸現(xiàn)、爆發(fā)。
其三，眾所周知，自1990年代經(jīng)濟(jì)泡沫破滅以來(lái)，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，相繼經(jīng)歷了“失去的十年”和“失去的二十年”。據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，在1990年至2012年間，日本年均GDP實(shí)際增長(zhǎng)率僅為1.14%，同此前在1961年至1989年間的6.17%相去甚遠(yuǎn)。盡管背后的原因復(fù)雜，但在城市化過(guò)程中因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入而積累的政府債務(wù)，特別是地方政府債務(wù)也是其中的主因之一。盡管相對(duì)于日本，中國(guó)公債的規(guī)模尚小，但其發(fā)展趨勢(shì)、債務(wù)結(jié)構(gòu)及其同城市化的關(guān)系仍需高度警惕、密切關(guān)注。
