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2025年07月19日
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2013年8月16日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究確定深化改革加快發展養老服務業的任務措施。會議提出，到2020年全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系，把服務億萬老年人的“夕陽紅”事業打造成蓬勃發展的朝陽產業，使之成為調結構、惠民生、促升級的重要力量。根據國務院常務會議精神，國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號，以下簡稱《意見》），提出了加快發展養老服務業的總體要求、主要任務和政策措施，將為破解養老難題、拓展消費需求、穩定經濟增長發揮重要作用。
一、為什么要制定《意見》
概括地說，主要有三大理由：一是積極應對人口老齡化的要求。我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，也是發展中國家中人口老齡化最嚴峻的國家。截止2012年底我國60周歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。隨著人口老齡化程度的不斷加深，養老服務需求不斷增加，解決好老有所養日益緊迫地擺在了各級黨委和政府的面前。
二是推進經濟持續健康發展的需要。養老服務業涉及長期照料、醫療康復、居家支持、精神慰藉乃至飲食服裝、營養保健、休閑旅游、文化傳媒、金融地產等方方面面，蘊含著巨大的老年消費市場。發展養老服務業是應對老齡化問題的長久之計，亦是當前擴內需、增就業的巨大潛力所在。
三是解決當前養老服務業突出矛盾和問題的需要。近年來，我國養老服務業快速發展，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系初步建立，老年消費市場初步形成，老齡事業發展取得顯著成就。但總體上看，養老服務和產品供給不足、市場發育不完善、養老服務的扶持政策不健全、體制機制不完善、城鄉區域發展不平衡等問題還十分突出。解決好當前養老服務領域的突出矛盾和問題，進一步加快發展養老服務業已成為全社會的共同呼聲。
二、關于《意見》起草過程
從2010年起，按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中“優先發展社會養老服務”的工作部署，國家發展改革委和民政部即啟動了《意見》起草工作。在深入調研、專題論證、學習借鑒國際經驗和廣泛聽取各方面建議的基礎上，于2011年初形成了《意見》初稿，并征求了國務院多個相關部門及各地發展改革委、民政廳（局）的意見。同時，針對養老機構設立、土地供應和城市規劃保障等重要政策內容，專程前往全國人大、國土資源部、住房城鄉建設部聽取意見和建議。在進一步梳理和研究采納相關意見的基礎上，2012年9月形成了《意見》報送稿。
新一屆政府組成后，按照本屆政府相關工作要求，并結合當前經濟形勢和長遠發展，為貫徹落實國務院領導同志批示精神，國務院辦公廳又會同發展改革委、民政部進一步聽取了有關部門、專家學者和養老服務機構的意見，對《意見》文稿進行了修改，并征求了中央文明辦、中央編辦等34個部門和12個省（區、市）人民政府的意見，經反復溝通協調、修改完善，最終經國務院常務會議審議通過。
三、關于《意見》的主要內容
《意見》共四部分：第一部分是總體要求，第二部分是主要任務，第三部分是政策措施，第四部分是組織領導。
在第一部分，在指導思想上進一步明確了充分發揮政府作用，通過簡政放權，創新體制機制，激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用，健全養老服務體系，滿足多樣化養老服務需求，努力使養老服務業成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為擴大內需、增加就業、促進服務業發展、推動經濟轉型升級的重要力量。在原則上提出深化體制改革、堅持保障基本、注重統籌發展、完善市場機制等原則，強調轉變政府職能，激發各類服務主體活力，加大政策支持和引導力度，政府在保障基本養老服務方面要發揮主導作用，市場在資源配置上發揮基礎性作用，逐步使社會力量成為提供養老服務的主體，支持家庭、個人承擔應盡責任。在發展目標上提出養老服務覆蓋所有居家老年人，全國社會養老床位數達到每千名老年人35-40張，產業增加值在服務業中的比重顯著提升，全國機構養老、居家社區生活照料和護理等服務提供約1000萬個就業崗位。
在第二部分，對當前和今后一個時期主要任務作了部署，明確了政府、基層組織和社會力量在發展養老服務業中的作用，并體現在具體的任務措施中。在統籌規劃發展城市養老服務設施方面，提出地方對新建城區和新建居?。ㄐ。﹨^要按人均用地不少于0.1平方米的標準配套建設養老服務設施，與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用，老城區和已建成居住（?。﹨^要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養老服務設施。并強調綜合發揮各種設施作用，要求各地發揮社區衛生、文化、體育等公共服務設施為老年人服務的功能，積極推進社區和老年人家庭的無障礙設施的改造。在發展居家養老服務網絡方面，提出政府要支持建立以企業和機構為主體、社區為紐帶、滿足老年人各種服務需求的居家養老服務網絡。支持社區引入社會組織和家政、物業等企業，興辦或運營老年供餐、社區日間照料、老年活動中心等養老服務項目。支持社區組織開展適合老年人的群眾性文化體育娛樂活動。支持企業和機構運用互聯網、物聯網等技術手段，提供適合老年人的服務項目。在加強養老機構建設方面，強調支持社會力量舉辦養老機構，在資本金、場地、人員等方面，進一步降低門檻，簡化手續。鼓勵外資投資養老服務業，鼓勵舉辦家庭化、小型化的養老機構，支持規?；?、連鎖化服務。強調公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務，有條件的地方可以積極穩妥地把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉制為企業，完善法人治理結構。在加強農村養老服務方面，提出要健全服務網絡，完善農村養老服務托底的措施，將所有農村“三無”老人全部納入五保供養范圍，健全農村五保供養機構功能，支持鄉鎮五保供養機構成為區域性養老服務中心，依托行政村、較大自然村利用農家大院等建設日間照料中心、托老所等互助性養老服務設施。提出要拓寬資金渠道，進一步落實農村可將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂作為養老基地，收益供農村老年人養老。同時，各級政府用于養老服務的財政性資金應重點向農村傾斜。城市公辦養老機構要與農村五保供養機構等建立長期穩定的對口支援和合作機制。在繁榮養老服務消費市場方面，要求各地引導養老服務企業和機構優先滿足老年人基本服務需求，拓展適合老年人特點的各種養老服務和消費產品。提出各地要鼓勵發展養老服務中小企業，扶持發展龍頭企業。在推進醫療衛生與養老服務相結合方面，要求各地促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和家庭，提出探索醫療機構與養老機構合作新模式，建立社區醫院與老年人家庭醫療契約的服務關系。對養老機構內設的醫療機構，符合城鎮職工（居民）基本醫療保險和新型農村合作醫療定點條件的，可申請納入定點范圍。切實解決老年人異地就醫結算問題。
在第三部分，在現有政策的基礎上，從六個方面提出了一些新的有針對性和操作性的政策措施。在完善投融資政策方面，要求通過完善扶持政策，吸引更多民間資本，培育和扶持養老服務企業和機構發展。各級政府要加大投入，安排財政性資金支持養老服務體系建設。鼓勵和支持保險資金投資養老服務領域。鼓勵保險公司探索開展老年人住房反向抵押養老保險試點。在完善土地供應政策方面，提出各地要落實好將各類養老服務設施建設用地納入城鎮土地利用總體規劃和年度用地計劃，可將閑置的公益性用地調整為養老服務用地。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策。對營利性養老機構建設用地優先保障供應，并制定支持發展養老服務業的土地政策。在完善稅費優惠政策方面，要求各地在落實好現行稅收優惠政策的基礎上，對非營利性養老機構建設要免征有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設要減半征收有關行政事業性收費，對養老機構提供養老服務也要適當減免行政事業性收費，養老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執行。要求有關部門制定和完善支持民間資本投資養老服務業在營業稅、所得稅等方面的稅收優惠政策。在完善補貼支持政策方面，要求各地加快建立養老服務評估機制，建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度。推進民辦公助，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養老服務機構，開展養老服務。要求民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，將50%以上的資金用于支持發展養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。在完善人才培養和就業政策方面，要求有關部門支持高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，依托院校和養老機構建立養老服務實訓基地，對符合條件的參加養老護理職業培訓和職業技能鑒定的從業人員按規定給予相關補貼，在養老機構和社區開發公益性崗位，吸納農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員等從事養老服務。對在養老機構就業的專業技術人員，執行與醫療機構、福利機構相同的執業資格、注冊考核政策。在鼓勵公益慈善組織支持養老服務方面，提出引導公益慈善組織成為發展養老服務業的重要力量。探索建立健康老人參與志愿服務的工作機制，建立為老志愿服務登記制度。支持社會服務窗口行業開展“敬老文明號”創建活動。
在第四部分，提出了健全工作機制，對各有關部門的職責提出了要求。明確國家選擇有特點和代表性的區域進行養老服務業綜合改革試點。強調對服務質量、安全、價格等方面加強行業監管工作，并明確督促檢查的責任部門和要求。
統攬全文，《意見》著重統籌把握了以下四個關系。
一是兼顧事業和產業?！兑庖姟芳葘﹂_發老年用品產品、培育養老產業集群提出要求，又對建立健全社會養老服務體系提出要求。既注重發揮市場在資源配置中的基礎性作用，大力發展方便可及、價格合理的養老服務和產品，又注重發揮政府主導作用，著力保障經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，保障人人享有基本養老服務。
二是兼顧當前和長遠。《意見》既提出了當前一些亟待解決的任務，也明確了到2020年發展的階段性目標，還提出了管長遠、管方向的四項原則，努力做到既立足當前，又著眼長遠。
三是兼顧中央和地方?！兑庖姟芳葘Φ胤礁骷壵呢熑巫髁艘幎?，也對中央政府的扶持政策作了規定。同時，將地方反復證明是成熟的政策上升為全國普遍性政策，對一些有待探索的經驗，《意見》稿也給各地留下了創新、創造的空間。
四是兼顧城鎮和農村?！兑庖姟穲猿殖青l統籌的原則，既對完善城鎮養老服務業提出了具體舉措，也對推進農村養老服務發展做出了明確部署，為破解農村養老服務難題提供了方式和方法。
四、關于《意見》的主要亮點
（一）明確提出要充分發揮社會力量的主體作用
《意見》明確要“創新體制機制，激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用”?！俺浞职l揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體”。要“支持社會力量舉辦養老機構”，“在資本金、場地、人員等方面進一步降低社會力量舉辦養老機構的門檻，簡化手續、規范程序、公開信息，行政許可和登記機關要核定其經營和活動范圍，為社會力量舉辦養老機構提供便捷服務”，并在投融資政策、土地供應政策、稅費優惠政策，補貼支持政策等方面鼓勵社會力量參與，給予種種優惠，對民間資本進入養老服務業釋放了利好消息。
（二）明確提出政府要堅持保障基本
《意見》強調要“以政府為主導，發揮社會力量作用，著力保障特殊困難老年人的養老服務需求，確保人人享有養老服務”。“各地公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為‘三無’老人、低收入老人，經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。政府舉辦的養老機構要實用適用，避免鋪張豪華”。“要完善農村養老服務托底的措施，將所有農村‘三無’老人全部納入五保供養范圍，適時提高五保供養標準，健全農村五保供養機構功能，使農村五保老人老有所養”。這些論述進一步明確了政府的兜底責任，對城鄉困難老年人是利好消息。
（三）提出了養老服務業發展目標
《意見》提出了“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。養老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善，養老服務業持續健康發展”的總目標和具體目標，兼顧了養老服務業發展的各個相關領域。特別明確了到2020年“90%以上的鄉鎮和60%以上的農村社區建立包括養老服務在內的綜合服務設施和站點”、“全國社會養老床位數達到每千名老年人35-40張”等量化指標，這些指標是在深入研究，結合近年來發展實際和未來發展潛力基礎上，通過仔細測算確定的，與我國處于社會主義初級階段的基本國情相適應，依靠各級政府和社會力量的共同努力，是可以確保實現的。
（四）明確了打造養老產業集群方向
養老產業具有產業鏈長、涉及領域廣、環境友好、健康可持續等特點，對上下游產業具有明顯的帶動效應，輻射范圍廣泛。《意見》提出要大力開發安全有效的康復輔具、食品藥品、服裝服飾等老年用品用具和服務產品，引導商場、超市、批發市場設立老年用品專區專柜。開發老年生活設施和金融理財產品。加強規劃引導，鼓勵發展養老服務中小企業，扶持發展龍頭企業，形成一批產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟效益顯著的產業集群。
（五）解決了養老設施規劃落實問題
《意見》對在城市規劃過程中統籌考慮設置養老服務設施提出了明確的量化標準和要求，積極推動從城市規劃建設起始，就將養老服務設施作為公共服務設施的重要組成部分，統籌規劃、統一布局。其中“人均用地不少于0.1平方米”的要求已與《城市公共設施規劃規范》（GB50442-2008）有關內容銜接一致，且考慮到各地社會養老服務設施基礎條件和實際需求差異，采用了低限指標。
（六）明確提出要開展公辦養老機構改制試點
目前，現有4萬多家社會養老機構中，公辦養老機構占了大多數，不少公辦養老機構效率低下，管理不善，亟待改革。對此，《意見》明確指出：“有條件的地方可以積極穩妥地把面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉制成為企業，完善法人治理結構。政策投資興辦的養老床位應逐步通過公建民營的方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施?！笨梢哉f，這為搞活公辦養老機構充分發揮它們的作用，指明了方向。
（七）高度重視農村養老服務
在城鄉差距日益嚴重的今天，把農村養老服務放到養老服務業全局中進行謀劃布局，使農村養老服務走出一條既與城鄉養老服務緊密相連，又有所區別的路子，這是《意見》關注的重點，也是《意見》呈現的一大亮點。對此，《意見》把“切實加強農村養老服務”作為發展養老服務業的六大任務之一，從健全服務網絡、拓寬基金渠道、建立協作機制三個方面進行了系統全面的部署。
（八）明確提出要繁榮養老服務消費市場
社會養老需求巨大、潛力巨大，但要把巨大的潛力轉化為現實的需要，就離不開養老服務消費市場。為此，《意見》從拓展養老服務內容、開發老年產品用品、培育養老產業集群三個方面進行了部署，這對引導各地產業結構調整、拉動內需、擴大消費都具有指導意義。
（九）明確提出要推進醫療衛生與養老服務相結合
《意見》指出“各地要促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭”，并對進入的方式方法提出了明確要求，有利于實現醫養融合發展，不斷提高人民群眾特別是老年人的生活品質。
（十）開展老年人住房反向抵押養老保險試點
這是金融養老、以房養老的方式之一，在國外較為普遍，在國內發展還剛剛起步。這次《意見》以試點形式寫了進來。應該講這對于老年人、對于保險公司都是利好消息，如果試點成功的話，對于解決老年人的養老資金問題，盤活已有房屋資源，擴大保險公司業務都有積極意義。
（十一）明確提出要制定支持發展養老服務業的土地政策
以往有關養老服務方面的土地供應政策僅限于公辦養老機構用地，以及民間資本舉辦的非營利性養老機構用地的政策。這次《意見》不僅進一步明確了公辦養老機構和民辦非營利性養老機構用地政策，還對營利性養老機構用地予以規定。“對營利性養老機構建設用地，按照國家對經營性用地依法辦理有償用地手續的規定，優先保障供應”。更為突出的是，責成國土資源部要盡快“制定支持發展養老服務業的土地政策”。我們相信，隨著支持發展養老服務業的土地政策的出臺，養老方面的土地供應瓶頸制約將會逐步破除。
（十二）明確提出要完善稅費優惠政策
對投資者來說，這是最大的政策亮點?！兑庖姟吩谥厣暌延姓叩幕A上還有重大利好消息。一是各地對非營利性養老機構建設（包括改、擴、建）要免征有關行政事業性收費；二是對營利性養老機構建設要減半征收有關行政事業性收費；三是對養老機構提供養老服務也要適當減免行政事業性收費；四是要制定和完善支持民間資本投資養老服務業的稅收優惠政策。
（十三）明確提出完善補貼支持政策
《意見》既有補人的政策，又有補機構的政策；既有補地方的政策，也有補社會組織的政策，各種補貼政策指向明確具體。
（十四）注重發揮公益慈善組織積極作用
《意見》提出要引導公益慈善組織重點參與養老機構建設、養老產品開發、養老服務提供，使公益慈善組織成為發展養老服務業的重要力量。積極支持發展各類為老服務志愿組織開展志愿服務活動，支持老年群眾組織開展自我管理、自我服務和服務社會活動，探索建立健康老人參與互助服務的工作機制。
（十五）開展綜合改革試點
為鼓勵各地先行先試，在財政、金融、用地、稅費、人才、技術及服務模式等方面進行探索創新，為全國養老服務業發展提供經驗。《意見》提出國家選擇有特點和代表性的區域進行養老服務業綜合改革試點，為全國養老服務業發展提供經驗。
另外，《意見》在養老人才培養和就業政策、強化行業監管、建立完善養老服務業統計制度等方面也有許多創新的亮點。
五、切實抓好《意見》的貫徹落實
《意見》要求各地要充分認識和把握養老服務業在國家經濟社會發展全局中的地位和作用，切實把思想認識統一到國務院常務會議精神和各項部署上來，扎實抓好養老服務業各項工作。要用發展的眼光、改革的思路和創新的精神推動養老服務業又好又快發展。在保障對象上，要從單純保障城鎮“三無”和農村五保老年人向為全社會老年人提供養老服務轉變；在機構養老上，要從僅管理非營利性養老機構向營利性和非營利性養老機構全行業管理轉變；在發展布局上，要從偏重發展養老服務事業向促進養老事業與養老產業共同發展轉變；在服務提供上，要從政府直接辦服務向政府重點購買服務轉變；在工作推動上，要從單純培育發展向建管并重轉變，深化養老服務管理體制和運行機制改革。各地既要加強學習，提早謀劃，及時制定具體實施意見，確保責任到位、工作落實，也要抓好機制保障，夯實工作基礎，配強配齊工作機構和人員力量，確保有人辦事、有條件成事。
