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2025年07月19日
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農民的集體土地所有權事實上已被懸掛，或者說被虛化，即從制度和實際運作兩個層面都沒能體現和維護所有權的權益。要解決這個問題，應將土地所有權原原本本地歸還農民個人。有人擔心這樣做會有悖社會主義制度的性質，會使許多人因為土地交易而失去土地，重返貧困，另一些人則成為新的地主。其實，這純屬學者們關在書齋里的多余擔心。今天的農民不但不會一窩蜂式地將土地賣掉，反而會更加珍惜作為自己生活的最后一道保障線的土地資源。何況土地的交易與林木的采伐一樣，可以通過制度設定來防止不合理的交易。
讓農村土地所有權回歸農民
我國《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》、《民法通則》、《農村土地承包法》還有具體的規定。按理說，憲法和法律已經明確規定農村土地所有權屬于集體，就不存在一個所有權問題了，但事實上，不僅存在問題，而且問題很復雜。
你說土地屬于集體，可《憲法》上只籠統地界定為“集體所有”，并沒有說屬于哪類集體，所有權主體是誰。現在的問題非常明顯：農民跟著共產黨搞土地革命，從土豪地主手中奪取了土地，黨又明確宣告這些按人頭分給農民私人的土地屬于農民私有。以后，在農業合作化時期，廣大農民以各自不同數量的土地入股組成了初級社、高級社這種合作經濟組織（當時農民手中都持有股權證，至今一些人還保存著它）；再以后，在“左”的錯誤主張的強行推動下，將高級社并為“一大二公”的人民公社。人民公社“三級所有、隊為基礎”的政策，雖然明確了由原初級社演變而來的生產隊這個集體的基本所有權（隊的土地面積基本上固定在原初級社的范圍，直到今天仍在村民小組范圍），大隊、公社擁有所有權的土地極少，但許多地方出現了大隊和公社任意動用生產隊的土地，實際上是無視生產隊一級的所有權。
這樣習以為常地違規操作，就成了許多學者筆下的所謂“產權模糊”。如果說，這也算“產權模糊”的話，那么，后來廢止了人民公社這一違背人民意愿的經濟組織（也是群眾自治組織，且取代了鄉政府職能，叫“政社合一”），產權就不再“模糊”了。就是說，從這時起，農村絕大部分土地的所有權就已自然回歸了生產隊（后改為村民小組）這一級經濟組織，即當初的初級合作社。（當然，若覺得這個名稱不好，可以另取他名，其實也未必不好，現在不是又有人組織新一輪合作社嗎？）
但是，由于立法滯后（其實是人們觀念滯后），改革開放多年之后，《憲法》對農村土地所有權的規定還是那么籠統，還是“集體所有”四個字；《民法通則》還是只對“村農民集體所有”和“鄉（鎮）農民集體經濟組織所有”的土地予以認可，占絕大部分面積的“村內集體經濟組織”土地的所有權未予明確。雖然實行承包制20多年后的《農村土地承包法》（2002年）作了補救，但是，由于法律關于集體所有權歸屬的規定姍姍來遲，造成所有權主體事實上遲遲不得歸位。比如，《農村土地承包法》第二章第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。”那么，現實怎樣呢？早在20世紀90年代以前，全國大部分地區農民的“承包合同”就已與“村經濟合作社”簽訂，而這種出現于20世紀90年代初的“村經濟合作社”在許多地方皆為虛設（沒有股份構成，你提起“經濟合作社”，很多人不知道），并未起到經濟法人的作用，土地的處分權常常被村委會這一群眾自治組織替代行使。這種名義上的村級“經濟合作社”恰恰掩蓋了原來合作化時期的初級合作社（現村民小組范圍）作為經濟組織的合法存在；并且又反過來為村委會掌握集體經濟組織土地的處分權提供了條件。在一些地方，干脆不顧原有經濟組織的存在，讓農民的“承包合同”直接與村委會簽訂，至今不作糾正。這，就是從制度到現實對集體所有權主體的無視！
目前，有不少學者和政府官員已經看到所有權主體歸位的重要，但同時又感到，要解決這個問題很棘手。他們認為，從上世紀50年代初到現在，已經先后出現多種類型的集體經濟組織，很難確定誰是真正的所有權主體。其實，并非如此。真正涉及土地的經濟組織只有三類：上世紀50年代初農民以土地入股的合作社，90年代初虛擬的合作社，本世紀初以來以經營權入股的合作社。應當說，后兩類合作社都與土地所有權無實質關聯，真正要厘清的是上世紀50年代初合作社的狀況。這個問題解決了，農民的個人份額清楚了，主體到位還成問題？所以，我勸學者們不要拿后兩類合作社說事，更不要在所有權主體不歸位的情況下，動員農民搞經營權合作社，那樣既是對所有權主體的無視，又會把土地權屬關系搞得更亂。現在，有人在動員農民搞新一輪合作社（如安徽小崗村），也許組織者的愿望是好的，但農民參加的熱情并不高。這是為什么？試想，在集體經濟組織上尤其在所有權主體上，你今天否定昨天，誰敢相信你明天不會否定今天？所以，所有權主體能否歸位既關系到主體的權益，也關系到政府的信用問題，不可小視。
在集體土地所有權上存在的另一個問題，是所有權主體的權利和義務沒有明確界定。你說集體有土地所有權，那么，具體有哪些權、哪些利，很難從法律上找到。權利，權利，權是手段，利是目的。如果沒有利，權就沒有意義；沒有權，利就難以保障。從“利”的角度看，現行法律幾乎沒有考慮所有權主體的利。最突出的問題是，集體土地不能進入一級市場，不能就補償、安置等方面的利益進行談判，政府主導了農村集體土地的處置和收益權利。雖然《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，但沒有具體說對所有權和經營權各方如何補。《土地管理法》關于征收耕地的補償費的規定，是按“被征收前三年平均年產值”的多少倍計算，可視為只對經營權損失有所補償，而沒有考慮所有權人的地租收益。雖然《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發２００４２８號）明確規定，“在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益”，但同時規定了“土地補償費主要用于被征地農戶”的原則。這樣，作為所有權擁有者的農民集體或個人便無法找到所有權補償的法律和政策依據。既然法律和政策上沒有規定，現實操作中就更談不上被重視。事實上，土地補償費基本上是給了承包經營方。
這里，我們撇開政策對經營權的補償嚴重偏低不說，就所有權主體得不到補償而言，便是對所有權的物權價值的無視。從“權”的角度講，作為土地擁有者的集體，實際的所有權權利受到國家的限制。按現行法律法規規定，集體經濟組織和擁有土地所有權份額的農民基本上只有土地所有權中的使用權，而實際上沒有租讓權、交易權和抵押權。集體不可能將土地的所有權轉賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個人。現在所說的土地流轉，只是經營權的流轉，不是所有權的流轉。這里就出現了一個令人費解的問題：為什么土地屬于我（集體和個人），我不能租讓、交易和抵押，而通過家庭承包取得承包經營權后反而有較多的流轉權，如“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”？不僅如此，就連法律上規定的集體土地所有權中的經營、管理權，也不像承包經營權那樣具體明確，似乎只剩下“發包權”。因此，長期以來農民對集體土地所有權的意識麻木了，所有權主體的權利和義務很少有人過問。集體土地所有權除了簽承包合同時走一下程序，在形式上體現一下，平時幾乎被完全擱置一邊。
由此可見，農民的集體土地所有權事實上已被懸掛，或者說被虛化，即從制度和實際運作兩個層面都沒能體現和維護所有權的權益。要解決這個問題，說穿了，就是要將土地所有權原原本本地歸還農民個人。我在這里為什么不用“給予”而用“歸還”？正如劉曉先生所言，“這是因為在半個多世紀以前，土地就是私有的”。（劉曉：《農地產權制度的殘缺與變革》，載《中國經濟觀察》２００５年卷第４輯）不能做到這一點，一切都是空談。有人擔心這樣做會有悖社會主義制度的性質，會使許多人因為土地交易而失去土地，重返貧困，另一些人則成為新的地主。其實，這純屬學者們關在書齋里的多余擔心。今天的農民不但不會一窩蜂式地將土地賣掉，反而會更加珍惜作為自己生活的最后一道保障線的土地資源。何況土地的交易與林木的采伐一樣，可以通過制度設定來防止不合理的交易。再說，一些農民在法律范圍內將土地賣掉，也不見得是壞事，因為他們可能獲得比現在多得多的土地增值收益，用來投入再生產和再發展，包括離鄉進城發展，從而實現真正意義上的富裕。同時，允許農民私有土地的合法交易，還有利于土地的適度規模經營和有效利用。
給農民承包經營的自主權
農村土地“經營權屬于農民”已經寫進法律，但實踐中人們卻遇到了許多麻煩。
最突出的問題是經營權與承包期的矛盾。我們知道，關于農村土地承包期的政策經歷過幾次調整：最初是１９８４年前各地的３－５年不變；１９８４年中共中央《關于農村工作的通知》將土地承包期明確規定為１５年不變；１９９３年中央又規定在原定耕地承包期到期的基礎上，再延長３０年不變；２００２年的《農村土地承包法》規定承包土地一定３０年不變。
應當說，在改革初期，針對當時農民的種種擔憂規定承包期是很有必要的，也產生了很好的效果，但后來一直依此類推不斷延長承包期（最近有人提出千年不變的建議），就不見得科學了。在“長期不變”的制度下，越來越多的農民不能獲得經營權，有的甚至一生都得不到經營土地的機會。因為，集體土地早已被人家承包１５年、３０年，甚至“長期”（有人把它叫“９９９模式”，即９９９年的承包期），后來出生的農村人口去哪里承包集體土地？更何況《農村土地承包法》第十五條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。”甲集體經濟組織的農民幾乎不可能承包乙集體經濟組織的土地。表面看，每戶農民都承包了土地，你沒有承包到土地，可以從你前輩那里分享到承包的權益，但是，每戶農民的人口增減情況并不一樣。一些農民雖然是本集體經濟組織農戶的后代，并且他們當中有的農戶當初入股的土地更多，可他們偏偏經營不到自己應有的土地份額。這就是說，按現行制度，只有一部分農民有經營集體土地的權利，另一部分人則得不到經營權。這說明，承包期的“一刀切”制度和“長期化”趨向造成了農民經營土地的權利分配不合理不公平。
不僅如此，由于承包期“長期化”，農民經過分配到手的經營權一旦因征地或自然災害喪失后，難以重新獲取。比如，你過去經營１０畝土地，因為政府和開發商征地，現在你只能經營１畝了，你就喪失了９畝地的經營權。在現行法律和政策框架下，你想重新擁有９畝地的經營權是十分困難的。當然，事實上當農民感到法律和政策不合理時，他們常常會突破法律和政策，自行對土地進行一些“小調整”。這種合理不合法的舉動，雖然會給失去經營權的農民一些救濟，暫時起到了平息矛盾的作用，但往往給以后的工作帶來諸多麻煩，有的還為日后沖突埋下了禍根。而且，這種“小調整”想起來簡單，操作起來難度很大。比如，你現在需補進一畝地，讓誰減少一畝呢？人家的地都是３０年不變，你從每戶農民家拿一小塊嗎？可那不是能拆零的物品。你沒有得到土地，你告狀也沒有法律支持。
如何解決經營權與承包期的矛盾？有人從有利于土地經營權合理調整的角度，曾設想將承包期縮短至過去的１５年，甚至更短，但那樣又擔心會回到土地經營不穩定的老路上去。在筆者看來，硬性規定的“一刀切”的短期承包或長期承包，都無法解決這一矛盾。尋找解決這一問題的最佳途徑，不能囿于承包期的長短和“一刀切”的模式，而應換一個角度思考問題，從理順經營權與所有權的內在關系上著手，首先認可集體土地所有權的個人份額，并明確所有權人有權決定自己土地的租讓期或承包期。農民在土地承包期上有了自決權，在市場的調控下必然出現租期多樣化的格局。或短或長的租期，自然更有利于需求方的選擇。這樣，非所有權人在市場競爭中，就有可能較快地爭取到經營權，至少不會一輩子得不到經營權。而在土地經營權的競爭中，土地就更能增效增值。
在經營內容方面，過去長期存在不能自主的問題：政府叫你種什么，你就得種什么，不得違背。許多地方往往以“調整產業結構”為名進行干預。這是計劃經濟的慣性，也是政府官員法制觀念、政策觀念淡薄的表現。在市場條件下，讓人家按你的行政命令經營，你能保證他的收益嗎？在行政干預經營的情況下，農民經營權的選擇屬性被抹掉而窄化為“種地權”或“勞動權”了。這幾年總的說，政府開始轉變，不再對經營什么嚴加干預，但目前在一些地方出現干預經營方式的現象，比如前面提到的強行推動以經營權入股成立“合作社”便是很讓人擔憂的事情。應當說，以經營權入股是很不科學的，甚至是可笑的。你的經營權有多久？難道比所有權還久？所有權入股，只要經濟實體不破產，其股權就在；而你以經營權入股，如何保證其股權與經濟實體同在？如果你強行讓農民以經營權入股，甚至以流轉后所取得的二次經營權入股，那農村土地的產權關系豈不是混亂不堪了！由于文化素質太低，農民固然不能清楚地表達上述意思，可他們心里知曉其中利害。所以，農民并不希望誰來組織搞什么新一輪“合作社”。但是，我們一些領導干部總是習慣于“指導”農民的經營，干預他們的經營活動，而不習慣于“服務”。
從實現和維護農民利益的角度說，只要農民的土地用于“農”，政府就不得干預，應該讓農民在土地經營上有充分的自主權。即：土地承包期由自己決定，經營什么不經營什么以及采取怎樣的組織形式完全由自己做主。
（作者為中國礦業大學客座教授）
