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2025年07月18日
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11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)即將為新一輪土地改革政策“定調(diào)”。
由國(guó)土資源部組建的土地改革研究小組在經(jīng)過(guò)一年多、對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行深入調(diào)研后，目前已形成關(guān)于新一輪土地管理制度改革的框架建議，其中的核心部分極有可能成為新一屆三中全會(huì)對(duì)新土改政策“定調(diào)”的理論基礎(chǔ)。
新一輪土地改革的總體方案大致為，在不突破現(xiàn)有土地利用政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)的前提下，提高征地補(bǔ)償額度，縮小征地范圍，盤活存量建設(shè)用地，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，探索以“集體建設(shè)用地使用權(quán)交換企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的新路徑，嚴(yán)禁將農(nóng)地直接流轉(zhuǎn)為商品房建設(shè)。
與土地改革總體方案相對(duì)應(yīng)，在十八屆三中全會(huì)之后，相關(guān)部門將密集推出一系列新的土地改革政策措施。下一步國(guó)土資源部除了出臺(tái)重新修訂后的《土地管理法》，頒布《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，還將部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法
對(duì)于很多人關(guān)注的農(nóng)地直接入市，國(guó)土資源部基本確定的方向是，在確保18億畝耕地紅線的前提下，先開(kāi)展集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，在此基礎(chǔ)上，再逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
試點(diǎn)
按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，土地所有權(quán)歸屬分國(guó)有土地、農(nóng)村集體土地兩類，農(nóng)村集體土地從土地用途的角度來(lái)劃分又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。建設(shè)用地主要是指用于宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等用途的土地。農(nóng)戶宅基地屬于非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。在中央力推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，這兩類土地是市場(chǎng)緊密關(guān)注的潛在“蛋糕”。
據(jù)一位不愿具名的國(guó)土系統(tǒng)專家介紹，目前國(guó)土資源部等方面對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革計(jì)劃都較為保守，采用的是先選擇在一些條件適宜的地方做“試點(diǎn)”，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，以指導(dǎo)更大范圍內(nèi)的新一輪土地改革。
在宅基地試點(diǎn)方面，國(guó)土資源部設(shè)定的改革目標(biāo)為，近期主要是在堅(jiān)持農(nóng)村一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制的前提下，探索建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置的宅基地流轉(zhuǎn)；遠(yuǎn)期則是在完善農(nóng)村宅基地制度的基礎(chǔ)上，逐步放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民擁有宅基地與房屋完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面，國(guó)土資源部初步確定了28個(gè)試點(diǎn)市縣進(jìn)行改革嘗試，基本的要求是，各試點(diǎn)市縣必須遵循“流轉(zhuǎn)必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等法律法規(guī)規(guī)定”，“流轉(zhuǎn)土地不得用于商品住宅建設(shè)”等原則。
原國(guó)家土地管理局規(guī)劃司副司長(zhǎng)鄭振源、中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎對(duì)國(guó)土資源部即將開(kāi)展的宅基地試點(diǎn)一致的分析是，國(guó)土資源部所指的一部分農(nóng)村閑置宅基地其實(shí)并不“閑”，特別是在一些北京、深圳等城市郊區(qū)，基本上都是以小產(chǎn)權(quán)房的形式存在。下一步推進(jìn)宅基地試點(diǎn)改革，必然會(huì)面臨解決小產(chǎn)權(quán)房的難題。
對(duì)于國(guó)土資源部提出要探索以“集體建設(shè)用地使用權(quán)交換企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的改革路徑，鄭振源表示，其實(shí)這樣的改革也沒(méi)多大新意。其實(shí)早在1999年至2002年期間，國(guó)土資源部就在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州、廣東順德等地開(kāi)展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但由于土地改革政策不配套，這些早期集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)也都基本萎縮。
鄭振源分析說(shuō)，從2008年十七屆三中全會(huì)中央就提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，從政策主管部門透露的信息來(lái)看，政府未來(lái)還會(huì)繼續(xù)壟斷征地，并繼續(xù)限價(jià)征用農(nóng)民的土地，農(nóng)民的土地權(quán)益還是很難得到合理保障。
爭(zhēng)議
現(xiàn)行農(nóng)地征補(bǔ)制度最為突出的問(wèn)題是政府壟斷賣地，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又偏低，這樣導(dǎo)致的結(jié)果是，政府靠廉價(jià)征用農(nóng)地后再轉(zhuǎn)手以數(shù)十倍甚至上百倍的收入賣給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，或者大搞開(kāi)發(fā)區(qū)，而農(nóng)民從中只獲得10%左右的土地增值收益。
從2008年中央提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)開(kāi)始，國(guó)土資源部等方面就開(kāi)始著手修訂《土地管理法》，據(jù)前述不愿具名的國(guó)土系統(tǒng)專家介紹，修改《土地管理法》最初的基本思路，就是允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，將集體土地提高至與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)的地位，這樣才能保障農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償較為合理。
在推進(jìn)《土地管理法》修訂過(guò)程中，國(guó)內(nèi)一些專家學(xué)者希望能按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的思路，完成對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、征地、土地供應(yīng)乃至住宅用地續(xù)期費(fèi)用等問(wèn)題的突破，推動(dòng)土地體制更深層次的改革，但令人失望的是，直到目前為止，國(guó)土部門還未完成對(duì)《土地管理法》的修改。
前述不愿具名的國(guó)土系統(tǒng)專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)(微博)，在國(guó)土資源部修訂《土地管理法》和制定“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)”期間，國(guó)土資源部遭遇了來(lái)自有關(guān)部門和地方政府的較大阻力，一些改革力度較大的政策也因此被迫夭折。
事實(shí)上，從公開(kāi)的報(bào)道也可以看出，目前在對(duì)相關(guān)土地改革政策的很多方面，中央部委之間，中央與地方之間，以及政府官員與專家之間，都存在很大分歧。以成都、重慶等地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中實(shí)施的“地票”為例，成都、重慶等地方政府的說(shuō)法是，在農(nóng)地整治、拆遷中，政府把80%-90%的收益給了農(nóng)民。一些政府部門的官員以及周其仁等專家對(duì)成都、重慶的做法表示推崇，但中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文對(duì)此卻并不認(rèn)可。
今年6月，陳錫文公開(kāi)表示，現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房是違法的，主管部門應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格清理。他同時(shí)還表示，對(duì)于國(guó)土資源部推行多年的“增減掛鉤”政策，也并不贊同。
