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2025年07月22日
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北京已經(jīng)成為全球資源最匱乏的首都？這是幾年前外國對北京的判斷。如今，面對“屢設(shè)屢破”的人口規(guī)劃控制目標(biāo)，北京的常住人口增長規(guī)模已經(jīng)嚴(yán)重超過我們的預(yù)期。在2020年，我們將不得不接受北京2100萬常住人口的現(xiàn)實。這顯然已經(jīng)超出了北京人口控制在1800萬以內(nèi)宜居的目標(biāo)，作為一個資源稀缺型城市，北京目前的人口已經(jīng)接近各種資源的承載極限。如果不加以有效的控制和引導(dǎo)，北京將面臨巨大的人口壓力，嚴(yán)重影響未來北京的協(xié)調(diào)發(fā)展。
在中國現(xiàn)代化過程中，中國人口數(shù)量以及結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)變，在世界各國的現(xiàn)代化進程中都是極為罕見的。北京作為環(huán)渤海區(qū)域的中心城市和全國人民的首都，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，就業(yè)機會較多，這成為大量外地人口進京的主要推動力。面對“屢設(shè)屢破”的人口規(guī)劃控制目標(biāo)，北京的常住人口增長規(guī)模已經(jīng)嚴(yán)重超過我們的預(yù)期。在2020年，我們將不得不接受北京2100萬常住人口的現(xiàn)實。
無法控制的增長
北京能夠承載的人口數(shù)是多少，20年前這個問題就被討論過。當(dāng)時有人說是800萬，有人說是1000萬，直到2003年，國務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》，其中明確提出北京2020年人口控制在1800萬。
據(jù)介紹，這一數(shù)據(jù)是依據(jù)2003年北京市常住人口為1456萬，采用生態(tài)及水資源承載力法、就業(yè)崗位需求預(yù)測法、綜合增長率法等三種方法測算出來的。
不過，現(xiàn)實的人口數(shù)量增長竟然比計劃提前了10年。今年1月21日，北京市人民政府在新聞發(fā)布會上公布，截至2009年末，北京市常住人口達到1755萬人，比2008年末的1695萬人增加60萬人。
在另外一項統(tǒng)計中，北京市政協(xié)進行的一項“人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2009年底，北京市實際常住人口已達1972萬人，其中戶籍人口為1246萬人，居住半年以上的流動人口達726萬人。一個城市的常住人口正是由戶籍人口和居住半年以上的外來流動人口兩部分組成。其中流動人口的增長是主要原因，占常住人口增量的70%；戶籍遷入是次要原因，占常住人口增量的21.7%。在舉辦奧運會和建國60周年大慶采取調(diào)控措施的情況下，仍然形成巨大流動人口規(guī)模，如果不進一步加大人口規(guī)模調(diào)控力度，人口勢必會按照這種態(tài)勢增長，2015年，北京市常住人口將達到2300萬人，2020年將突破2500萬人。
因此，適時調(diào)整人口規(guī)劃目標(biāo)，建立制度化的人口規(guī)劃和人口信息平臺勢在必行。而北京控制人口的難度在于，在市場經(jīng)濟條件下，勞動力的自由流動本身是市場經(jīng)濟得以充分發(fā)展的條件之一。
同時，北京作為資源輸入型的特大城市，自然資源匱乏，98%的能源靠外地調(diào)入。據(jù)測算，非農(nóng)業(yè)人口每增加10萬人，每年將增加14.21萬噸的直接生活能源消費和23.46萬噸的間接生活能源消費。從用水方面看，生活用水不斷上升，占用水總量的44%，人口增加是生活用水增加的主要原因。如果人口持續(xù)膨脹，南水北調(diào)的水量將被快速增長的人口所吞噬，難以從根本上解決北京缺水的難題。
人口規(guī)模膨脹也使環(huán)境質(zhì)量下降。最新的生態(tài)質(zhì)量評價顯示，2009年北京市各區(qū)縣生態(tài)質(zhì)量等級均屬一般。生活垃圾日產(chǎn)生量1.83萬噸，設(shè)施總設(shè)計日處理能力1.27萬噸，實際日處理1.74萬噸，處于超負荷運行狀態(tài)，導(dǎo)致垃圾填埋場服務(wù)周期縮短，平均剩余服務(wù)期限僅為4年左右。在全國113個大氣污染防治重點城市中，北京市排名倒數(shù)第六位。
除此之外，由于公共服務(wù)供需矛盾突出，危及到了社會的安全和穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，本市每增加1人，每日交通出行量增加2.64次，目前六環(huán)路以內(nèi)地區(qū)日出行總量已達3500多萬人次，交通壓力日益加大。在京接受義務(wù)教育的外來務(wù)工人員隨遷子女已由2000年的9萬余人迅速增長到2009年的41.8萬人，占學(xué)生總數(shù)的40%。
優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)
與此同時，北京市的人口結(jié)構(gòu)問題也日益凸現(xiàn)。在改革開放30年后的今天，作為中國可持續(xù)發(fā)展能力中重要一環(huán)的“人口問題”，早已不僅僅限于“人數(shù)”問題，在繼續(xù)控制人口總量的同時，更要重視提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，由單純控制人口數(shù)量向統(tǒng)籌解決人口問題轉(zhuǎn)變。
北京的人口問題不僅在于數(shù)量，更在于結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，2009年戶籍人口中60歲以上比例超過18%，預(yù)計到2020年戶籍人口老齡化程度達到29%，老齡化呈現(xiàn)加速趨勢；高端人才及領(lǐng)軍型人才缺乏，企業(yè)對高級人才需求還遠不能得到滿足；城市功能核心區(qū)人口密度是拓展區(qū)的16倍、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的64倍。人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)問題并存，加劇了首都人口問題的復(fù)雜性和解決的難度。
從人口學(xué)的角度看，過去的規(guī)劃過于強調(diào)人口規(guī)模控制，沒有考慮北京的1800萬人口應(yīng)該是怎樣的結(jié)構(gòu)，我們需要什么年齡的？從事什么產(chǎn)業(yè)的？不同區(qū)域間怎么布局？
當(dāng)前，北京市的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)縣、部門和不同人群之間存在較大的不均衡。在城市功能定位的層面，核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在教育、衛(wèi)生、社會保障及公共基礎(chǔ)設(shè)施等資源和服務(wù)上，表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。
據(jù)了解，北京老舊城區(qū)現(xiàn)有人口160多萬，面積63.8平方公里，人口壓力情況嚴(yán)重。老舊城區(qū)內(nèi)低收入人群密集，居民居住與生活水平存在很多困難，改善老舊城區(qū)居民生產(chǎn)生活條件、消除安全隱患、保護老舊城區(qū)文化氛圍需要通過人口轉(zhuǎn)移重新配置。
現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)與首都城市發(fā)展的定位也存在很大差距。根據(jù)《北京市中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，到2020年，北京將建設(shè)成為國際先進的創(chuàng)新型城市，屆時高素質(zhì)、高技能人才隊伍將在首都自主創(chuàng)新中發(fā)揮核心作用，而北京也將成為世界創(chuàng)新型人才聚集和產(chǎn)生的高地。但是，目前北京市人才結(jié)構(gòu)總體上與首都建設(shè)國際先進的創(chuàng)新型城市尚有較大差距，這在很大程度上影響了城市競爭力。
北京的常住人口增長，主要不是來自自然增長，而是機械增長，即遷移增長。而遷移增長的人口，除了北京自身發(fā)展需要“人才引進”以外，更主要是大量外地進京人員的涌入。
與上海、深圳相比，這兩個城市的流動人口就業(yè)比例比北京高，大部分流動人口參與經(jīng)濟發(fā)展，北京則有更多的非就業(yè)人口，如學(xué)齡兒童、養(yǎng)老一族；在產(chǎn)業(yè)方面，上海流動人口的技能水平也要高于北京。另外，北京各區(qū)縣間人口密度的差異之大，在國內(nèi)大城市中也非常突出。
另外一個結(jié)構(gòu)問題，是流動人口和戶籍人口的比例。過去研究認為，北京市流動人口占25%比較合適，而現(xiàn)在遠遠超過了這個數(shù)字。1978年，北京常住外來人口僅有21萬，而2008年，北京常住流動人口達465.1萬，約占常住人口的1/3。如此規(guī)模龐大的流動人口聚集，向首都人口規(guī)劃和人口服務(wù)管理提出了更大的挑戰(zhàn)。這樣的問題將會在“十二五”期間對北京經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生集中影響，由此引發(fā)的教育、就業(yè)、交通等問題可能在“十二五”期間產(chǎn)生井噴。
首都經(jīng)濟一直持續(xù)快速增長，為我們優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)提供了充足的經(jīng)濟動力，北京新的城市功能定位也呼喚與之相適應(yīng)的人口環(huán)境。
宜居城市，離我們有多遠
《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》將北京未來15年的發(fā)展目標(biāo)確定為“國家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”，同時全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，確立具有鮮明特色的現(xiàn)代國際城市的地位。
“宜居城市”首次被作為北京市的發(fā)展目標(biāo)，但是什么樣的城市是宜居的，宜居是要求生活適度舒適，那么多少人口數(shù)量才能實現(xiàn)“適度”？
保護舊城是北京市的一項長期工程，舊城區(qū)（主要指二環(huán)以里）人口疏解是風(fēng)貌保護的基礎(chǔ)性工作。近20年來，疏解中心區(qū)的人口壓力，一直是北京城市發(fā)展的一個主導(dǎo)方向。1993年經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的城市總體規(guī)劃提出的一項重要任務(wù)，就是要改變?nèi)丝谶^于集中在市區(qū)的狀況，大力向新區(qū)和衛(wèi)星城疏散人口。由于城市的就業(yè)功能一直集中在中心區(qū)，人口疏散很難取得成效。規(guī)劃中指出，“十一五”期間，北京舊城內(nèi)需要疏解的人口約為20萬，即平均每年疏解4萬人。但實際上，2008年，北京4個舊城區(qū)一共只疏散了2800戶，2009年才2004戶。以每戶3口人計算，過去兩年從4個城區(qū)疏散的居民不足1.5萬人。相反，由于規(guī)劃是以改造與發(fā)展中心區(qū)為導(dǎo)向，大量房地產(chǎn)項目涌入舊城，使市中心區(qū)的建筑密度越來越大，人口密度也越來越高，使北京城市危舊房改造帶來的人口疏解一定程度上被抵消。
作為一個資源稀缺型城市，北京目前的人口已經(jīng)接近各種資源的承載極限。如果北京保持目前的人口平均增長率，到2020年，北京總?cè)丝趯⑦_到2100萬人以上。這顯然已經(jīng)超出了北京人口控制在1800萬以內(nèi)宜居的目標(biāo)，如果不加以有效的控制和引導(dǎo)，北京將面臨巨大的人口壓力，嚴(yán)重影響未來北京的協(xié)調(diào)發(fā)展。
北京市社會科學(xué)院城市問題研究所副研究員葉立梅認為，我國目前正處于城市化加速發(fā)展階段，所以從根本上扭轉(zhuǎn)人口向北京等大城市流入的趨勢是不可能的，也是違背客觀規(guī)律的，因此通過提高人口承載力，緩解人口規(guī)模過大給城市各方面所造成的壓力，是當(dāng)前北京應(yīng)對人口規(guī)模壓力的基本思路。
另外，專家指出，用簡單的提高門檻來限制外來人口是比較難的，單純限制人口會引發(fā)許多批評和爭議，強化對外來人口的服務(wù)和管理水平顯得尤為重要。
當(dāng)前，北京市面臨的能源、交通、就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)、居住、治安等突出問題，尤其是首都經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展，無不與人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布及人口管理密切相關(guān)。因此，人口問題不僅關(guān)系首都城市功能定位的實現(xiàn)，它始終是首都現(xiàn)代化、城市化進程中不容回避的重大現(xiàn)實問題。
我們可以看到，“十二五”期間至2020年，影響人口流動遷移的客觀因素仍將存在。據(jù)估計，“十二五”期間，人口問題將比“十一五”時期更為凸顯，人口自身發(fā)展問題聚集疊加，并且與資源環(huán)境、社會發(fā)展相互交織，所以，“十二五”期間不僅是北京解決人口問題的重要機遇期，同時整個社會也將面臨著相當(dāng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
