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2025年07月24日
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近日，國務院常務會議審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。會議審議通過的《規(guī)劃》在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標、發(fā)展方向和開發(fā)原則。
有關專家和官員在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，推進形成主體功能區(qū)將使區(qū)域發(fā)展實現(xiàn)三大歷史性變革：調(diào)整國土空間結構，集約化國民生產(chǎn)與生活；實現(xiàn)地區(qū)間人均財政支出水平的均等化；淡化和擯棄GDP政績考核體系，走向差別化政績考核。
重整河山：“國土空間”指導區(qū)域規(guī)劃
日前，在“環(huán)球夏季論壇”上，國家發(fā)改委副秘書長楊偉民表示：“推進形成主體功能區(qū)就是要調(diào)整空間結構，重整河山，使產(chǎn)業(yè)集聚布局，人口集中居住，城鎮(zhèn)集中分布。”
據(jù)介紹，《規(guī)劃》的制訂基于一個基本事實：我國雖然國土遼闊，但人口眾多，真正可供開發(fā)利用、適宜人們生活居住和生產(chǎn)的空間有限。幾十年來的粗放式發(fā)展，一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力的盲目開發(fā)，造成水源污染，河湖干涸，環(huán)境污染加劇。
2006年中央經(jīng)濟工作會議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念——“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學依據(jù)”。2007年9月，《規(guī)劃》形成初稿，3年后獲通過。國家發(fā)改委一位官員告訴記者，《規(guī)劃》之所以經(jīng)過長時間醞釀慎重推出，除了涉及到繁瑣的核算和制度因素外，還牽涉到各個地區(qū)的發(fā)展利益，涉及到各個部門政策的調(diào)整。
以往的規(guī)劃更多地是以協(xié)調(diào)經(jīng)濟為主題，而本輪主體功能規(guī)劃則整體上著眼于“國土空間”中經(jīng)濟、人口、環(huán)境等的可持續(xù)和均衡發(fā)展。據(jù)了解，全國主體功能區(qū)將分層次推進，分為國家和省級兩個層面。國家層面將選取30%左右的國土，分為國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域4類。其余的全部國土由省級劃定主體功能區(qū)。
專家表示，從去年至今，國務院圍繞我國的東、西、東北和中部四大經(jīng)濟區(qū)域，密集批復了十幾個區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中，雖然有的突出了發(fā)展低碳經(jīng)濟，但缺少一個指導性的文件來指導各區(qū)域的發(fā)展。所以，《規(guī)劃》要求各地區(qū)不能只“埋頭發(fā)展”，不顧自身發(fā)展定位，忽視全國性、總體性的利益。
轉移支付：實現(xiàn)人均財政支出均等化
專家告訴記者，推進形成主體功能區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域的主體功能區(qū)定位，走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，關鍵要確立一套各級政府、各類市場主體能夠自覺自愿沿著這條道路前進的機制和體制，這就需要調(diào)整和改革現(xiàn)行的一些政策和制度，其中最核心的是財政和績效考核。
專家表示，對財政體制需要進行“再改革”。改革的方向應該是，使各地區(qū)財政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模，而不是現(xiàn)在的主要取決于財政收入的規(guī)模，這樣地方推動發(fā)展的行為才能不被扭曲。
據(jù)有關方面預期，《規(guī)劃》實施后，我國將逐步建立以均衡性財政轉移支付為主體的轉移支付體系，提高中央和省級財政對生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡性轉移支付系數(shù)；增設生態(tài)地區(qū)生態(tài)保護支出項目；統(tǒng)籌目前的各類生態(tài)環(huán)境專項轉移支付并改為綜合性的生態(tài)修復轉移支付；加大各級財政對禁止開發(fā)區(qū)域的投入力度。
“應該在科學選定因素和確定權數(shù)的基礎上，對目前的均衡性(一般性)轉移支付公式進行調(diào)整和完善，其最終目標應該是地區(qū)間人均財政支出水平的均等化。”國家發(fā)改委財政金融司司長徐林表示。
專家建議，為了保證一般轉移支付公式的科學性與合理性，可以考慮設立一般性轉移支付撥款專家委員會，專門負責財政轉移支付公式的確定和調(diào)整，提出轉移支付方案，經(jīng)國務院批準，報人大審批。
淡化GDP：走向差別化政績考核
“績效評價是科學開發(fā)國土空間的評價導向，應根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實行各有側重的績效評價和政績考核，而不應對所有地區(qū)實行同樣內(nèi)容的考核。”國家發(fā)改委副秘書長楊偉民對《經(jīng)濟參考報》記者表示。
一個可以預期的政策趨勢是，國內(nèi)政績考核將發(fā)生重大變革。對城市化地區(qū)，應強化對經(jīng)濟機構、資源消耗、環(huán)境保護、自主創(chuàng)新以及外來人口公共服務覆蓋面等的評價，弱化對GDP增長、招商引資、進出口貿(mào)易的評價。對限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，要強化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價，弱化對工業(yè)化和城市化相關經(jīng)濟指標的評價，主要評價農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、耕地特別是基本農(nóng)田保護等。對限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)，應強化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價，不應評價GDP、投資、工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、財政收入和工業(yè)化、城市化等。
很長一段時間以來，我國一些地方出現(xiàn)無序開發(fā)、不當競爭、盲目攀比GDP等現(xiàn)象，其中一個重要原因就是現(xiàn)行的對地方政府政績考核或者說評價機制不合理、不科學、不規(guī)范，從而誘導許多地方領導的短期行為，熱衷于政績工程和面子工程。
中國區(qū)域經(jīng)濟學會常務理事杜平表示，對于地區(qū)發(fā)展的評價，要堅決摒棄GDP導向的指標體系。因此，在指定有關測評或考核指標和標準時務必強調(diào)突出當?shù)鼐用袷欠竦玫礁鄬嵒荩久裆鷨栴}是否得到改善，資源節(jié)約和環(huán)境友好社會實現(xiàn)情況，社會穩(wěn)定程度等方面。
