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2025年07月18日
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【財新網】（記者 林韻詩）繼在本月初研究加強財政扶貧資金管理后，10月30日，李克強主持召開國務院常務會議，部署建立健全社會救助制度，要求以法治方式推進社會救助制度建設。
這意味著，社會救助立法將加速，城鄉八千萬低保人群的衣食住行將更有法律保障。據10月31日公布的十二屆全國人大常委會立法計劃，全國人大常委會將初次審議《社會救助法》（草案）。
“以法治方式推進社會救助建設”
目前，中國已基本建立了以低保制度為核心的社會救助體系，但社會救助領域的立法依然滯后。比如，《社會救助法》至今尚未出臺。早在2007年，《社會救助法（草案）》就由民政部著手起草，2008年國務院法制辦還就該法草案公開征求意見。
所謂“社會救助”，是指政府和社會對不能自食其力的公民，給予的物質幫助和服務。中國的社會救助體系，以最低生活保障、農村五保供養、自然災害救助為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充。
此次國務院常務會議決定，“要推進以法治方式織牢保障困難群眾基本生活的安全網，抓緊把已有的成功做法上升為法規制度”，“堅持統籌城市和農村、兼顧當前和長遠、政府救助與動員社會力量救助并舉”。
對此，中國公益研究院常務副院長高華俊表示，中國的社會救助制度建立多年，已經比較完善。現在，必須通過國家立法進一步推進這項制度，使得社會救助、社會福利及社會保險三者有效銜接。
此次國務院常務會議提出五點要求：
一要統籌城鄉居民最低生活保障制度，適時調整最低生活保障標準。
二要建立城鄉特困人員供養制度，覆蓋農村五保戶和城市中類似人員。對無勞動能力、無生活來源且無近親屬的鰥寡孤獨及重度殘疾等特困人員，提供基本生活條件和必要照料。
三要健全自然災害救助制度。對基本生活受到嚴重影響的人員，提供食住和醫療防疫等應急救助；對住房損毀嚴重的，給予過渡性安置或資金、物資救助。
四要注重做好“零就業”家庭的失業救助，為有勞動能力但未就業人員提供職業指導、介紹公益性就業崗位等服務。
五要充分發揮社會力量作用，鼓勵、引導和動員慈善組織、志愿者、企業等參與社會救助。
城鄉低保已覆蓋近8000萬人
目前，中國已建立并實施城鄉居民低保、城鄉醫療救助、農村五保供養、臨時救助等社會救助制度，覆蓋城鄉的社會救助體系已基本建立。但是，社會救助領域的法制建設依然滯后，《社會救助法》至今尚未出臺。
城市低保與農村低保制度，分別于1997年和2007年在全國全面建立，2007年底覆蓋城鄉。據民政部統計公報，2012年底，全國共有城市低保對象逾2140萬人，全國城市低保平均標準人均每月約330元；全國農村低保對象逾5340萬人，全國農村低保人均每月標準約172元。
城鄉醫療救助，是對城鄉貧困群眾給予醫療方面的資金支持。中國農村、城市醫療救助制度，分別于2003年、2005年開始試點，2008年底實現了城鄉全覆蓋。2012年開始，在新醫改的背景下，全國270余個試點探索建立重特大疾病醫療救助制度。
農村五保供養，即“保吃、保穿、保住、保醫、保葬”。2006年1月，國務院修訂頒布了《農村五保供養工作條例》。其中規定，農村五保供養資金納入財政預算，五保標準不低于當地村民平均生活水平。
截至2013年8月，全國共有農村五保供養對象540.5萬人，全國平均供養標準為集中供養年人均4406元、分散供養年人均3273元。
臨時生活救助制度，是一種非定期、非定量生活救助，針對因突發性事件、意外傷害等特殊原因，造成基本生活暫時困難的群眾。
2007年開始，民政部部署各地探索建立該制度。2012年，全國獲得臨時救助的家庭共有600余萬戶，戶均救助600多元。截至2012年底，全國已有24個省（區、市）建立這項制度。
專家稱社會救助立法亟待加速
曾在民政部低保司長期工作的中國公益研究院常務副院長高華俊表示，從國際經驗看，社會保障制度有三個層面，最高的層面是福利制度，第二層面是保險制度，第三層面是社會救助制度。
高華俊認為，社會救助制度要繼續再往前推進，繼續在社會改革和建設中發揮作用，就必須和社會福利服務體系及保險制度銜接，形成多層次的社會保障體系，并通過立法確立社會保障體系的基本框架和制度模式。
目前，三個層次的社會保障體系需要重新整合，才能獲得整體提升。要達到這一目的，現有的《社會保險法》是不夠的，應該再出臺《社會救助法》和《社會福利法》，《社會福利法》還應該針對老年人、兒童、殘疾人分別制定。
高華俊認為，現行低保制度有兩大缺陷。
第一，覆蓋面存在巨大的漏洞，越是經濟發達的地區，覆蓋面越低，低保水平越落后。這是因為，發達地區的低保資金由地方籌集，而中西部地區的低保由中央撥款。廣東、浙江、北京、上海等地，低保覆蓋面遠低于全國平均水平，起不到保障底線民生的作用，很可能造成社會安全的隱患。
第二，社會救助體系和社會服務沒有很好地銜接。低保制度的提升始終局限于“擴面提標”，即擴大覆蓋人群和提高補貼標準，沒有涉及對窮人的服務問題，例如由專業社區工作者為困難人群提供照料及心理介入等。
高華俊認為，社會救助制度一定要從法制軌道上推進，其發揮空間才會有較大提升。因為只有通過國家層面的立法，才能綜合調動整個社會的資源配置，起到系統性調節的作用。如果單純靠“擴面提標”和增加投入，很可能會邊際效益遞減。現在已經到了通過立法，解決社會救助制度的功能性和結構性問題的時候了。
