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2025年09月02日
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三中全會(huì)《決定》對(duì)“城鎮(zhèn)化”的表述凸顯出發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變。過(guò)去“高速度、低效益”、“重投資、輕服務(wù)”、“大政府、小市場(chǎng)”的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，必須改變以“政府主導(dǎo)、需求管理為導(dǎo)向”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
三中全會(huì)決議方案的城鎮(zhèn)化表述表明，未來(lái)城鎮(zhèn)化改革旨在扭轉(zhuǎn)三個(gè)失衡：一，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村反哺城市、農(nóng)民反哺市民、農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的二元結(jié)構(gòu)失衡，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；二，扭轉(zhuǎn)只注重刺激需求、不注重?cái)U(kuò)大供給的失衡，改變行政手段主導(dǎo)下的“過(guò)度土地城鎮(zhèn)化”，以強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)鏈為支撐，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)、郊縣和鄰近區(qū)域之間的合理分工，逐步消除城鄉(xiāng)之間的界限和發(fā)展落差；三，扭轉(zhuǎn)只注重大城市而忽視中小城市的失衡，形成良性互動(dòng)的多層次城鎮(zhèn)體系，一方面可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，另一方面使眾多中小城市真正成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的依托。
三中全會(huì)《決定》全文出爐，帶有全局性意義的改革在我們面前清晰地展開(kāi)，財(cái)政體制改革、金融體制改革、國(guó)企改革、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制改革等等，思想亮點(diǎn)頻頻。其中對(duì)“城鎮(zhèn)化”的表述字里行間已經(jīng)凸顯出城鎮(zhèn)化發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變。
中國(guó)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵不在于“快”，而在于“好”。回顧中國(guó)城鎮(zhèn)化歷程，支撐中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要是工業(yè)化，但工業(yè)化之所以能如此迅猛推進(jìn)，一是靠中國(guó)大量廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)，二是靠政府主導(dǎo)的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，三是靠土地財(cái)政和房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)。然而，隨著人口老齡化以及投資驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)模式的改變，這兩大因素在未來(lái)都會(huì)發(fā)生較大變化，這意味著過(guò)去“高速度、低效益”、“重投資、輕服務(wù)”、“大政府、小市場(chǎng)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼。必須改變以“政府主導(dǎo)、需求管理為導(dǎo)向”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與制度創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)新和完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。
從發(fā)展的總體思路上看，未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化要通過(guò)新制度供給盤(pán)活勞動(dòng)、土地、資本、技術(shù)四大供給要素，推動(dòng)整體要素升級(jí)和高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。
三中全會(huì)決議方案的城鎮(zhèn)化表述表明，未來(lái)城鎮(zhèn)化改革旨在扭轉(zhuǎn)三個(gè)失衡：
一是扭轉(zhuǎn)過(guò)去只注重城市不注重農(nóng)村的失衡局面。新型城鎮(zhèn)化不是將農(nóng)村變?yōu)槌鞘校且⒊青l(xiāng)公平公正平等的模式。城市的空間擴(kuò)展是單向的、粗放的，對(duì)農(nóng)村實(shí)施的是“侵入”式的“空間并購(gòu)”，實(shí)踐證明，這種發(fā)展方式是不可持續(xù)的。公共服務(wù)資源不能只集中在大城市，要為中小城市和農(nóng)村提供相等的服務(wù)水平，改變過(guò)去農(nóng)村反哺城市、農(nóng)民反哺市民、農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的二元結(jié)構(gòu)失衡的格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化健康可持續(xù)發(fā)展。
二是扭轉(zhuǎn)過(guò)去只注重刺激需求、不注重?cái)U(kuò)大供給的失衡局面。城鎮(zhèn)化根本作用不在于擴(kuò)大內(nèi)需，而是在此進(jìn)程中，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚核心的產(chǎn)業(yè)分工所帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，以及城市分工協(xié)作帶來(lái)要素集聚效率的提高。新型城鎮(zhèn)化必須依靠強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)為支撐，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成合理的空間布局，聚合成具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)鏈，才能促進(jìn)城市要素資源集聚，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)、郊縣和鄰近區(qū)域之間的合理分工，逐步消除城鄉(xiāng)之間的界限和發(fā)展落差。這是新供給框架下推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的立足點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的必經(jīng)之路。
三是扭轉(zhuǎn)過(guò)去只注重大城市而忽視中小城市的失衡局面。目前在我國(guó)661個(gè)城市中，50萬(wàn)人口以下的中小城市就有533個(gè)，占全國(guó)城市的80.6%，中小城市人口占全國(guó)人口的59%。中小城市不僅數(shù)量多，而且分布也比較均勻。推動(dòng)中小城市發(fā)展，由此產(chǎn)生的就業(yè)崗位對(duì)單個(gè)城市來(lái)說(shuō)雖然有限，但眾多的中小城市共同產(chǎn)生作用，可有效解決就業(yè)難題，未來(lái)中小城市有巨大的發(fā)展空間。三中全會(huì)新方案的主要思路是以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力推進(jìn)這一失衡局面的解決。
基于以上這三個(gè)失衡的扭轉(zhuǎn)，未來(lái)中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)互動(dòng)：
一是形成城市與農(nóng)村的良性互動(dòng)。城鎮(zhèn)化改革的核心內(nèi)容是要素市場(chǎng)化改革。要素的粗放使用必將導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下，生產(chǎn)要素完整產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和尊重，是要素進(jìn)入市場(chǎng)并獲得高效配置和相應(yīng)經(jīng)濟(jì)效率的充要條件。比如三中全會(huì)賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，是為了盤(pán)活要素，提高資本收益，使農(nóng)民獲益，并進(jìn)一步推動(dòng)要素生產(chǎn)力升級(jí)。通過(guò)城市、工業(yè)的高級(jí)生產(chǎn)要素，盤(pán)活農(nóng)村、農(nóng)業(yè)低級(jí)生產(chǎn)要素，再次聚集農(nóng)村改革的勢(shì)能和動(dòng)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。目前，農(nóng)村資源開(kāi)發(fā)利用程度低于城市，因而擁有更多具有較高回報(bào)率的投資機(jī)會(huì)。城鄉(xiāng)之間在信息、資本、人才密度方面存在著巨大的落差，一旦打開(kāi)閘門，就會(huì)形成“瀑布效應(yīng)”。
二是形成城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化的良性互動(dòng)。高度依賴土地財(cái)政和房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式加大了要素成本和產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。事實(shí)上，單純依賴行政主導(dǎo)，忽視市場(chǎng)機(jī)制作用，容易導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)片面追求表面政績(jī)，助長(zhǎng)粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使本該由產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，變成行政手段主導(dǎo)下的“過(guò)度土地城鎮(zhèn)化”。因此，未來(lái)必須充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為依托，加快構(gòu)建以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，延長(zhǎng)城市產(chǎn)業(yè)鏈。
三是形成大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)的良性互動(dòng)，形成多層次城鎮(zhèn)體系。在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化和城市群體系塑造中，大城市與中小城市應(yīng)該依據(jù)人力資本稟賦和產(chǎn)業(yè)鏈確定不同的產(chǎn)業(yè)分工。一方面，以大城市群為依托，中小城市合理分工，不僅可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，也有助于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理布局，推動(dòng)城市群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，進(jìn)一步開(kāi)放中小城戶籍管理，并在醫(yī)療衛(wèi)生保障和教育條件等方面進(jìn)行一系列改革創(chuàng)新，加強(qiáng)中小城市及其城鎮(zhèn)居民的保障體系，才可能提高中小城市及其城鎮(zhèn)居住的吸引力，使其真正成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的依托。
張茉楠(中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員)
高速度低效益、重投資輕服務(wù)、農(nóng)村反哺城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，三中全會(huì)《決定》凸顯出城鎮(zhèn)化發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變。
