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2025年07月17日
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在各地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，由于主客觀原因的限制，一些涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等各方面的問(wèn)題相繼暴露出來(lái)，其中某些不良傾向尤其值得警惕，因?yàn)樗鼈冇锌赡苁挂豁?xiàng)新政策、好政策變味走樣。從9月17日開(kāi)始，讀者來(lái)信版連續(xù)推出10期“關(guān)注城鎮(zhèn)化中的不良傾向”系列報(bào)道，對(duì)近些年城鎮(zhèn)化中的種種不良傾向做了一次集中掃描與剖析。
在這10期報(bào)道中，我們以個(gè)案調(diào)查、讀者來(lái)信、學(xué)者觀點(diǎn)等形式，分別關(guān)注了農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”的窘境、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城市規(guī)劃隨意性大、城鎮(zhèn)服務(wù)功能欠缺、大拆大建、房地產(chǎn)綁架城鎮(zhèn)化、古建筑古街區(qū)被毀嚴(yán)重等帶有傾向性的問(wèn)題，并涉及農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化、如何做強(qiáng)做大縣城等話題，將讀者身邊的事例和群眾的感受真實(shí)地呈現(xiàn)出來(lái)，加以條分縷析，盡可能清晰地反映城鎮(zhèn)化中的普遍性問(wèn)題。期望通過(guò)這樣的報(bào)道，讓人們特別是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中起著主導(dǎo)作用的各級(jí)政府，能夠冷靜、理性地思考。
1．一些地方熱衷于土地城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)征土地侵害農(nóng)民利益，不少農(nóng)民被迫“上樓”集中居住
城鎮(zhèn)是人的聚集地，是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。人類早期的城市是因“市”而“城”的。有了集市交易，人們才逐漸聚集到一起。工業(yè)化的發(fā)展加速了城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)的發(fā)展又促生、帶動(dòng)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。對(duì)于人類而言，城市具有其難以阻擋的魅力，思想的碰撞與交流、更多的就業(yè)與發(fā)展機(jī)會(huì)、良好的生活與教育環(huán)境、現(xiàn)代化的生活方式，誘使大量人群自發(fā)地向城市流動(dòng)。這是城市發(fā)展的規(guī)律。
在我國(guó)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在以及城鄉(xiāng)間的巨大差距，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，近一二十年已成大趨勢(shì)，以致形成了2.6億農(nóng)民工這樣一個(gè)龐大群體。按理說(shuō)，城鎮(zhèn)化首先應(yīng)解決的就是已經(jīng)流向城鎮(zhèn)的這一龐大群體的安居樂(lè)業(yè)問(wèn)題，讓這些農(nóng)民工真正享受到市民待遇。但現(xiàn)實(shí)是，許多地方政府既沒(méi)將關(guān)注點(diǎn)放在這些人的城鎮(zhèn)化上，也未注重提升仍在務(wù)農(nóng)農(nóng)民的生活質(zhì)量，而是將目光緊緊盯住農(nóng)民手中的承包地及宅基地。由于城市規(guī)模的盲目擴(kuò)張，建設(shè)用地日趨緊缺，緊俏的、增值效益巨大的農(nóng)村土地自然就成了財(cái)政上捉襟見(jiàn)肘甚至債臺(tái)高筑的政府部門的垂涎之物。一些地方政府借城鎮(zhèn)化或新農(nóng)村建設(shè)之名，強(qiáng)征農(nóng)民承包地、宅基地，強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”集中居住，大搞土地財(cái)政。大量“上樓”后的農(nóng)民，工作難找，無(wú)所事事，征地補(bǔ)償款有的買房用光了，有剩余的也難以為繼，生活質(zhì)量未升反降。《“四處冒煙”的樓房》、《被“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的農(nóng)民》、《地沒(méi)了，姑媽閑得慌》、《失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)保障》等來(lái)信，道出了農(nóng)民“上樓”后的窘境。本報(bào)記者采寫的《六圈村村民的“城市夢(mèng)”何處安放——北京市豐臺(tái)區(qū)花鄉(xiāng)六圈村失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀調(diào)查》，披露了為城鎮(zhèn)化作“貢獻(xiàn)”的村民做了城里人后的窘迫與困擾。
土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化的速度，地方政府嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化中顯而易見(jiàn)的問(wèn)題。原因何在？中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所社會(huì)問(wèn)題研究中心主任于建嶸認(rèn)為，權(quán)力驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化是重要原因。權(quán)力驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化要求政府支配大量的土地、資金、人才等資源。在地方財(cái)政實(shí)力總體較弱的情況下，地方政府難免走上嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”之路，通過(guò)擠用農(nóng)業(yè)資源和掠奪農(nóng)民來(lái)滿足城鎮(zhèn)化的資金需求。一些政府很大程度上將城鎮(zhèn)化當(dāng)做經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段，未走出片面追求GDP高增長(zhǎng)的套路，高估了城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)。
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)、政治、科技與文化共同發(fā)展的結(jié)果。與其說(shuō)城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因，不如說(shuō)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟須轉(zhuǎn)型升級(jí)的當(dāng)下，各地政府盲目追求城鎮(zhèn)化的速度和規(guī)?？赡軙?huì)產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)和保護(hù)落后產(chǎn)能的客觀效果，貽誤產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的良機(jī)?，F(xiàn)實(shí)表明，違背農(nóng)民的主觀意志而將城鎮(zhèn)化強(qiáng)加于他們身上，在不進(jìn)行相關(guān)制度改革的前提下強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化，很可能加劇社會(huì)矛盾，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。
2．城鎮(zhèn)化被房地產(chǎn)綁架，成了造城運(yùn)動(dòng)。歷史街區(qū)、古建筑快速消亡?！爱?dāng)政府只想著如何賣地收錢的時(shí)候，什么樣的經(jīng)都會(huì)念歪，大拆大建也在所難免”
城鎮(zhèn)化的普遍趨勢(shì)是農(nóng)民為了獲得更高收入、尋求更好的生存發(fā)展機(jī)會(huì)而向城鎮(zhèn)主動(dòng)轉(zhuǎn)移，但在我國(guó)的一些地方卻由于政府靠行政權(quán)力驅(qū)動(dòng)而形成了人為的造城運(yùn)動(dòng)。為短期內(nèi)提高城鎮(zhèn)化率，加上對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，一些地方政府走上了大拆大遷、大拆大建、大興土木的造城之路。近些年，建新區(qū)造新城、拆舊城造仿古城如同熱病般在不少地方傳染、蔓延。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，有12個(gè)省會(huì)城市要建55個(gè)新城；144個(gè)地級(jí)城市要建200個(gè)新城；161個(gè)縣中67個(gè)要建新城。已公布規(guī)劃面積的96個(gè)新城，占地超過(guò)6000平方公里。全國(guó)還有不少于30個(gè)城市要斥巨資重建古城。最讓人痛心的是，許多“打造”，走的都是將古城“打”掉再“造”仿古城的路子，部分國(guó)家歷史文化名城岌岌可危，歷史文化街區(qū)頻頻告急。
今年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國(guó)家文物局聯(lián)合下發(fā)通知，對(duì)山東聊城、河北邯鄲、湖北隨州、安徽壽縣、河南?？h、湖南岳陽(yáng)、廣西柳州、云南大理等8市縣，因保護(hù)工作不力，致使歷史文化名城和歷史文化遺產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞、名城歷史文化價(jià)值受到嚴(yán)重影響的情況進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)。據(jù)報(bào)道，自1982年首批國(guó)家歷史文化名城公布至今，全國(guó)共有119個(gè)城市得此殊榮。它們中有曾經(jīng)的各朝都城，有歷史上的政治經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，也有某些歷史大事件的發(fā)生地。按規(guī)定，至少擁有兩個(gè)歷史文化街區(qū)的城市才能申報(bào)國(guó)家歷史文化名城。但有專家表示，中國(guó)當(dāng)下119個(gè)歷史文化名城中，有將近20個(gè)已沒(méi)有歷史文化街區(qū)，將近一半的歷史文化街區(qū)不合格。
與造城運(yùn)動(dòng)伴生的是房地產(chǎn)對(duì)城鎮(zhèn)化的綁架。在許多地方，房地產(chǎn)幾乎成了城鎮(zhèn)化的代名詞，城鎮(zhèn)化完全被蓋新樓、建新區(qū)取代。如，現(xiàn)有65萬(wàn)人的貴陽(yáng)市貴安新區(qū)，規(guī)劃10年內(nèi)打造可容納400萬(wàn)人的新城，幾乎相當(dāng)于貴陽(yáng)市市域現(xiàn)有總?cè)丝?；年?cái)政收入僅3000多萬(wàn)元的呼和浩特市清水河縣，卻計(jì)劃斥資60多億元建新城，歷時(shí)10年最終以爛尾收?qǐng)觥Ｈ藶樵斐沁\(yùn)動(dòng)的另一畸形產(chǎn)物便是“鬼城”頻現(xiàn)，內(nèi)蒙古的鄂爾多斯[0.71% 資金 研報(bào)]康巴什新城便是典型。住宅空置率過(guò)高、樓房建設(shè)過(guò)度超過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施和人口聚集速度，是這些城市的典型特征。
廣西藤縣讀者何杰鋒在來(lái)信中說(shuō)，“當(dāng)政府只想著如何賣地收錢的時(shí)候，什么樣的經(jīng)都會(huì)念歪，大拆大建也在所難免?！?/p>
3．城鎮(zhèn)化重建設(shè)輕管理，中看不中用；大小城市及縣城間發(fā)展失衡，離農(nóng)民最近的縣城失去縣域發(fā)展的龍頭作用
可持續(xù)發(fā)展被認(rèn)為是20世紀(jì)以來(lái)最重要的概念之一。新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)就是要解決可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。然而，在近些年的城鎮(zhèn)化熱潮中，可持續(xù)發(fā)展往往被一些地方置之度外，許多城市充斥著急功近利、好大喜功的味道。不顧現(xiàn)實(shí)需求，不看客觀條件，不搞可行性研究，一味追求大手筆，爭(zhēng)先恐后大施拳腳、大展宏圖，以致地方政府債臺(tái)高筑，建設(shè)發(fā)展難以為繼或半途而廢。一座座漂亮的新區(qū)、小區(qū)拔地而起，配套基礎(chǔ)設(shè)施及管理卻難以跟上，中看不中用，缺少吸引力、聚集力。有專家指出，“中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還存在水、電、氣、供熱、地下管網(wǎng)、三廢處理等基礎(chǔ)設(shè)施落后以及住房、社保、教育、醫(yī)療、交通、文化娛樂(lè)等公共服務(wù)滯后、城市資源環(huán)境嚴(yán)重超載等問(wèn)題。”
此外，大中小城市的盲目無(wú)限度擴(kuò)張，城市間、城鄉(xiāng)間的發(fā)展失衡，加之“市管縣”體制的制約，使得離農(nóng)民最近的縣城逐漸失去“龍頭”作用。由于縣城的產(chǎn)業(yè)集聚力差、對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸附力弱，大多數(shù)外出打工的農(nóng)民越過(guò)縣城奔向更具吸引力的城市，結(jié)果造成大城市人滿為患，城市病日趨嚴(yán)重，小城鎮(zhèn)包括縣城發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)村更是發(fā)展乏力。
城鎮(zhèn)是增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。這個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)要靠市場(chǎng)之手和政府之手共同啟動(dòng)，而不能僅靠政府行政權(quán)力之手的強(qiáng)推獨(dú)撐。城鎮(zhèn)發(fā)展有其內(nèi)在規(guī)律，實(shí)踐證明，違反這種規(guī)律就可能走偏，就會(huì)付出代價(jià)。對(duì)一個(gè)擁有占世界近1/5的人口、區(qū)域發(fā)展極不平衡的發(fā)展中國(guó)家之城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性與艱巨性，必須保持清醒的認(rèn)識(shí)。能否重視并糾正城鎮(zhèn)化中的不良傾向，讓中國(guó)在新的歷史節(jié)點(diǎn)上沿著科學(xué)發(fā)展的道路前行，事關(guān)全面建成小康社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的順利推進(jìn)。
