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2025年07月18日
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《經(jīng)濟參考報》：前段時間，有媒體報道，國家發(fā)改委將城市群的相關發(fā)展戰(zhàn)略列為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重點之一，為什么要將發(fā)展城市群作為未來的重點?
周牧之：中國經(jīng)濟能實現(xiàn)30多年高速增長的引擎就是以香港和廣州為中心的珠江三角洲、以上海為中心的長江三角洲以及以北京、天津為中心的京津冀三大城市群。三大城市群依靠大型基礎設施建設、積極引進外資等舉措創(chuàng)造了高速發(fā)展的奇跡。
關于大城市群，法國地理學家戈特曼(Gottman)在1961年出版的著作《大城市群》中首先使用了這一概念。當時他把美國東海岸5個大城市組合成的一個3000萬人口的地區(qū)統(tǒng)稱為大城市群。但是戈特曼在他的著作中并沒有對大城市群進行一般性的定義。
今天的大城市群已經(jīng)遠不是戈特曼當年所描述的概念，今天大城市群所內(nèi)含的生產(chǎn)力與發(fā)展形態(tài)都已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。大城市群的經(jīng)濟主體已經(jīng)從全套型的產(chǎn)業(yè)結構演變?yōu)槿蚍止ば偷漠a(chǎn)業(yè)結構，已經(jīng)從工業(yè)經(jīng)濟進化到知識經(jīng)濟。更重要的是，中國的大城市群與戈特曼當年的研究對象相比，在規(guī)模、內(nèi)涵和密度上完全不同。所謂美國東海岸大城市群的人口規(guī)模、人口密度、城市間分工的交往和互動程度都遠遠不及今天中國的大城市群。
大城市群的基本概念可以定義為是由多個大城市圈聚合而成的高密度的、關聯(lián)緊密的城市空間。在這個空間里存在著眾多的大城市圈和中小城市，不同層次的城市功能在密集的空間范圍內(nèi)有機地相互聯(lián)動，城市間的空間距離和經(jīng)濟距離被高密度的高速交通網(wǎng)絡縮短，城市之間交流和交易所產(chǎn)生的活力是大城市群的效益所在。
大城市圈可以定義為通勤圈，但是大城市群卻不是巨大的日常生活圈。大城市群是一天之內(nèi)可以往返其間完成會談、洽商等的工作圈域，其與世界交流交易的中樞功能，更是給內(nèi)部各個城市帶來巨大的活力。
《經(jīng)濟參考報》：選擇發(fā)展中小城市為主還是以大城市群為主的依據(jù)是什么?
周牧之：在中國，主張中國城市化應該走中小城市模式的人確實很多。在歐洲，法國、德國、奧地利、瑞士、意大利北部、捷克、匈牙利等國家走的是中小城市的發(fā)展模式。這些國家大多是產(chǎn)業(yè)革命先發(fā)國，工業(yè)化進程開始較早，由農(nóng)村向城市的勞動力轉(zhuǎn)移大多來自城市的周邊地區(qū)，勞動力的轉(zhuǎn)移過程經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)到紡織業(yè)，再到機械業(yè)，再到服務業(yè)以及今天的信息業(yè)這樣一個漫長的過程。
相反，工業(yè)化的后發(fā)國家在城市化進程中往往傾向于大城市發(fā)展模式，特別是進入20世紀以后，產(chǎn)業(yè)和人口向大城市集中成為世界各地的城市化進程的趨勢，人口從全國范圍內(nèi)向大城市快速涌入的傾向明顯。造成城市化進程變化的最大原因是作為城市經(jīng)濟核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的集聚能力越來越強大。
200多年來的近代城市化進程走過的是一條城市化—大城市化—大城市群化的道路，城市集聚規(guī)模越來越大。隨著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的集聚能力越來越強大，城市規(guī)模對城市經(jīng)濟效率的影響越來越重要，如果能夠有效地防止大城市病，城市產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模越大，效率就越高。當然，作為集聚的負面效應，不僅有可能發(fā)生大城市病，在宏觀上產(chǎn)業(yè)和人口的集中也會引起以地區(qū)差距為代表的國土不均衡發(fā)展等問題。
1949年以來中國政府推行的重工業(yè)化政策、農(nóng)村工業(yè)化政策、小城鎮(zhèn)政策都沒有認識到人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集中的必然性，這些政策限制了產(chǎn)業(yè)投資和人口移動的自由，抑制了大城市的發(fā)展。
隨著企業(yè)在投資選址上實現(xiàn)自由化，大城市群的產(chǎn)業(yè)集聚迅速膨脹。全球供應鏈型產(chǎn)業(yè)集聚的高速發(fā)展誘發(fā)了人口向大城市群的大規(guī)模遷移。然而戶籍制度形成的二元社會結構卻嚴重地局限了中國政府的政策思維，使政府一直不能面對產(chǎn)業(yè)和人口向大城市、大城市群集中的現(xiàn)實。在沒有政策和制度的應對下，巨大的城市空間在長江三角洲和珠江三角洲等地自發(fā)地高速膨脹，引發(fā)了大量社會經(jīng)濟矛盾和問題。
《經(jīng)濟參考報》：發(fā)展大城市群面臨的最大課題是什么?
周牧之：改革開放以來的30年，中國經(jīng)濟的規(guī)模和實力發(fā)生了翻天覆地的變化，然而限制農(nóng)民權益的社會結構卻一直延續(xù)至今。
中國大城市群面臨的最大課題首先是如何接納龐大數(shù)量的人口遷移。在制度化的二元社會的制約下，數(shù)以億計的農(nóng)民工滯留在城市卻無法成為真正的城市居民，工作和生活上受到了各種限制和歧視。農(nóng)民工的收入也長期被壓制在極低的水平，更是被置身于城市的社會保障和公共服務體系之外。
這種分割的社會結構使中國的收入差距和社會福利差距固化和擴大。更嚴重的是農(nóng)民工進城使兩個不同身份的群體匯聚在同一城市空間生活，更加凸顯了社會的不公和矛盾。
中國亟待從根本上改革二元化社會結構，廢除戶籍制度，建立起以義務教育、醫(yī)療保險、養(yǎng)老金為核心的全民最低社會保障制度和基本公共服務體系，實施適當?shù)氖杖朐俜峙洹Ｍㄟ^這些措施緩和中國社會的割裂，緩解民眾的不滿情緒，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定發(fā)展。這也是實現(xiàn)大城市群持續(xù)發(fā)展的最迫切課題。
《經(jīng)濟參考報》：您認為，要發(fā)展大城市群，今后還將面臨哪些難題?
周牧之：大城市群的集聚效應是其發(fā)展的原動力，同時巨大的集聚也給大城市群帶來了深刻的負效應。中國大城市群人口的規(guī)模之大、密度之高都堪稱世界之最。高密度、大規(guī)模的人口帶來的慢性交通堵塞、長時間通勤的常態(tài)化、居住環(huán)境的低劣和熱島效應等現(xiàn)象正嚴重地困擾著大城市群。
早在1991年，上海浦西地區(qū)的人口密度就已經(jīng)高達3.76萬人/km2，是人口規(guī)模和密度都堪稱發(fā)達國家之最的東京(23區(qū))的2.9倍。今天上海高層建筑的數(shù)量早已坐定世界第一。中國大城市群的人口密度已經(jīng)遠遠地超越了發(fā)達國家的水平。
然而大規(guī)模人口移動才剛剛拉開帷幕。在今后的數(shù)十年，農(nóng)村勞動力還將源源不斷地進入城市，接納這些人口的主要空間是城市群、大城市。這意味著中國面臨著構建史無前例的大規(guī)模、高密度城市社會的挑戰(zhàn)。
雪上加霜的是汽車的普及在中國的城市，特別是大城市造成了交通堵塞、環(huán)境污染、土地低密度利用等深刻的危害，造成高密度人口和汽車社會之間的矛盾日益尖銳。汽車社會的驟然到來猛烈地沖擊著措手不及的中國城市。
中國每年有數(shù)以萬計的人喪生在以汽車事故為主的交通事故，為汽車社會付出了慘重代價;急遽增長的汽車尾氣嚴重地影響著城市居民的身心健康和生活質(zhì)量;常態(tài)化的交通堵塞已經(jīng)成為影響城市功能正常運轉(zhuǎn)的重大障礙;道路建設正在以空前規(guī)模蠶食富有歷史和文化價值的舊街區(qū)、舊建筑(甚至連屬于國家重點保護文物的歷史建筑也難以幸免)，粗暴地改變著中國城市的面貌;分散在道路沿線的小區(qū)開發(fā)不僅大量地破壞了耕地，而且在城市外延部形成大面積的低密度、無序開發(fā)的低劣空間……，中國需要充分地認識汽車社會的危害，意識到軌道交通是構建大規(guī)模、高密度城市化社會的關鍵，盡早在大城市群形成由路面電車、輕軌、地鐵組成的軌道公共交通體系。
《經(jīng)濟參考報》：這兩年來，以北京為中心的京津冀地區(qū)深受霧霾之苦，PM2.5連創(chuàng)新高，環(huán)境問題成為擺在政府和百姓面前最亟待解決的問題，未來如何破解環(huán)境和生態(tài)問題?
周牧之：未來，對于生態(tài)文明的關注，將在中國新型城鎮(zhèn)化進程中占有越來越重要的分量。為破解城市化與生態(tài)環(huán)境的矛盾，化解上述的城市病，最近本人正在與一批有志同仁從事運用“多規(guī)合一”和“模塊城市”的手法綜合實現(xiàn)智慧城市、生態(tài)城市、立體城市、緊湊城市、節(jié)能創(chuàng)能城市、創(chuàng)新城市的探索。
2012年，在位處長江三角洲的江蘇省啟動了鎮(zhèn)江生態(tài)新城項目，擬在220平方公里的規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設百萬人口規(guī)模的生態(tài)新城。由本人牽頭，50多位中國、日本和歐洲的頂級規(guī)劃專家，運用“多規(guī)合一”和“模塊城市”的規(guī)劃手法，制定了全新概念的鎮(zhèn)江生態(tài)新城綜合規(guī)劃。該規(guī)劃以路面電車作為生態(tài)新城的基本交通網(wǎng)絡，將開發(fā)面積限制在新城規(guī)劃面積的35%，把65%的面積留給農(nóng)田、水澤和綠地等生態(tài)空間。生態(tài)新城由徒步圈的立體城市模塊和綠色生態(tài)環(huán)境組合而成，輔以熱電聯(lián)產(chǎn)和智能城市能源管理系統(tǒng)(CEMS)，力圖打造產(chǎn)城互動、智能、節(jié)能、創(chuàng)能、生態(tài)、宜居的嶄新城市模式。
