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2025年07月18日
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中央城鎮化工作會議提出把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。要理解這句話，首先要從最基本的概念入手，什么是群，群有什么用？
什么是群？柳宗元在《封建論》中提出，故近者聚而為群。俗話說，物以類聚，人以群分，城市也如此。能形成群，必然有一定的聯系，或相近或相對，或具備某種共同的特征，或契合某種功能。
群有什么用？俗話又說，群起而攻之。說明群能迅速凝聚共識，形成團隊，提高戰斗力。
就城市的集群而言，法國地理學者戈德提出，城市群是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團，是大都市區的聯合體。
當前，世界公認的城市群有六個：以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥為中心的北美五大湖區城市群；以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群；以倫敦為中心的英國城市群；以巴黎為中心的歐洲西北部城市群；以上海為中心的中國長江三角洲城市群。
隨著全球化和區域一體化的推進，國家間的競爭主要體現在城市之間的競爭，單個城市的競爭力不足以代表一個國家的競爭力，全球不乏一些知名大城市，如首爾、新加坡等，但由于沒有城市集群的支撐，使其參與全球化的競爭力大大降低。中國提出發展城市群的目的，就是要提高國家的城市競爭力，參與到全球化的激烈競爭中去。
要在最有可能形成城市群的區域，加快培育城市群。美國有3億多人，擁有兩個世界級城市群。對于有13億人的中國而言，未來城鎮化率達到70%，將有10億城市人口，顯然僅有一個世界級城市群是無法支撐的，可以想象未來3-5個世界級城市群是必須的。目前來看，具備條件的有珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群等。
當前對城市群的發展，有不少質疑的聲音，主要集中在以下兩個方面上，二者都有失偏頗。以京津冀為例來說明。
其一，認為城市群不是規劃出來的，是自然形成和生長出來的，規劃城市群發展有拔苗助長之嫌。
我們知道，歐美城市是自治城市，每個城市都是一個相對獨立的個體，城市規模無論大小，地位是平等的，發展機會也是均等的。在歐洲，經常有3-5千人的小城市，由于人口規模不足，一些公共基礎設施配置不上去，由于市場高度發達，是不會去做賠本的生意，比如某城市需要建一個污水處理廠，如果污水量不夠的話，是沒有企業會去投資建的。在這種情況下，需要各個城市政府聯合起來，組成城市群，成立相關協調機構，對城市群進行頂層設計或者制定協調發展規劃，共同完成對城市群內的公共基礎設施配置。
所以，歐美城市群的實質是強化城市間協調，彌補市場失靈或不足。因此，必須要有一個大的行政協調機構，這種協調機構是各城市自發組成的，通過加強城市群規劃，以規劃為手段，對市場進行引導，防止市場的不作為，彌補公共服務的缺失。
但我國剛好相反，城市的行政隸屬和等級太嚴格，所有資源配置都是根據行政等級來分配，如土地指標，財稅指標，項目安排，資金支持等，中小城市在發展過程中，往往處于分配鏈的末端，不利于城市發展。京津冀城市群這么多年發展不好，也與這個行政等級有關系，北京是首都，直轄市，政治局委員；天津，直轄市，政治局委員，河北是個省，本身是個虛的機構，下面省會城市石家莊等，都是地級城市，根本對不上話，也沒有對話的平臺。
更為不利的是，不同省級、市級行政區域的城市發展，完全不顧人、財、物、信息等市場流的作用，用行政區劃硬生生的將具備互補功能的城市聯系割裂開來。比如，北京與周邊隸屬于河北各地市的中小城市之間，在軌道交通、通訊設施、產業轉移等方面無法共享。
此外，同一行政等級的城市是相互競爭，這種競爭有時候甚至是惡性競爭，比如相距不遠的城市，在基礎設施配置上重復建設，在產業發展上同構現象嚴重，在土地出讓上相互壓低價格等等。
所以，我國發展城市群，一是要提供一個供各類城市直接對話的平臺，去行政化，使各城市主體都能平等；二是要打破行政區劃，更好的發揮市場對資源配置的決定性作用。行政主導力量太強，市場對資源配置太弱，不通過城市群去削弱解這種行政主導的力量，就無法發揮市場在城市群內對資源進行優化配置的作用。其二，認為發展城市群就是要發展大城市，要做大做強大城市，走大城市發展的道路，忽視中小城市的發展。
群，形聲字，從羊，君聲?！熬北玖x為“管事人”、“干事”，引申義為“地方主事人”；“羊”指某一地方的居民?！熬迸c“羊”聯合起來表示“有君長的地方”、“有君長的人民團體”。從字形來理解，就是“君”為頭，領著“羊”，組成“群”。
由此可見，大城市在城市群中的作用就是“君”，中小城市就是“羊”，組合起來就是城市群。大城市的作用是獨一無二的，一頭獅子領著的羊群能戰勝一頭羊領著的獅群，說的就是這個道理。
但是，單純發展大城市，是撐不起城市群的，如首爾、新加坡、香港，這些城市規模都夠大吧，但是由于沒有中小城市的配合、陪襯、呼應，終究獨木難成林，構不成城市群。反過來，光有中小城市支撐，也形成不了有競爭力的城市群，比如德國、意大利，由于缺少特大城市的龍頭帶動，縱然中小城市眾多，也難成大氣候。
從中國城市群發展的國情來看，我國推動城市群發展是有助于促進中小城市發展的，可以為中小城市發展掃除了制度障礙，提供了發展機遇和發展平臺。
解決區域發展的無序問題。比如，河北規劃了環首都經濟圈，重點發展14個中小城市，都提出要建設新城，吸引了大量北京的中低收入人口過去居住，但是由于這些人口的就業還在北京，結果反而給北京帶來了嚴重的交通問題。與其這樣，還不如與北京聯合起來，在城市群內統一規劃，理性競爭，有序發展。
給中小城市提供了補缺的機會。針對特大城市自身發展出現的問題，在功能上與之形成互補。北京，天津正面臨特大城市發展的“城市病”，限行、限購、限貸、限售，提前實現四個“限代化”；環境質量急劇下降，特別是霧霾影響范圍越來越廣，程度越來越深，離宜居宜業相去甚遠。這些問題都需要在城市群的層面上來解決，需要周邊中小城市的積極配合，離不開中小城市的良性健康發展。
給中小城市帶來市場配置資源的機會。發展城市群最重要的是打破行政區劃和市場壁壘，形成資源有效配置和要素自由流動的體制。通俗地說，就是要帶中小城市玩，不帶中小城市玩，后果很嚴重。原來由于行政壁壘的存在，各級城市考慮問題都只考慮自己。比如，原來北京考慮到成本太高，或者怕自己的優勢要素資源轉移出去，不把軌道交通修到燕郊，結果造成了京通快速快不了。結果堵得著急的是北京，不是燕郊。如果，允許市場來建軌道交通，這就不是問題了。
為中小城市提供發展平臺。好比小個子和大個子打架，一定要在公開場合，有圍觀，有主持公道的地方，否則是打不過的。城市群就起到這個平臺的作用。
總之，在推進城市群發展過程中，我們要正確處理行政和市場的關系，對城市群既不能拔苗助長，也不能無所作為；要正確處理大城市與中小城市發展的關系，既不能過分倚重大城市的龍頭帶動作用，忽視中小城市發展，又不能過分依賴中小城市，忽視培育核心城市的引領作用。要根據城市間的相互聯系，研究和界定城市群的范圍，分析城市群的規模、結構、體系、形態、產業等等內容，推動城市群整體健康有序發展。
