以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月19日
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對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)是“大城市”還是“小城鎮(zhèn)”，尚存在不少爭(zhēng)論。
早在1982年“中國(guó)城鎮(zhèn)化道路學(xué)術(shù)討論會(huì)”上，與會(huì)代表就強(qiáng)調(diào)我國(guó)農(nóng)業(yè)剩余人口只能就地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，“離土不離鄉(xiāng)”，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。1983年，費(fèi)孝通先生提出“小城鎮(zhèn)、大問(wèn)題”之后，發(fā)展小城鎮(zhèn)也成為理論界和政策層的主流思想。在不少人看來(lái)，發(fā)展小城鎮(zhèn)不僅是基于龐大的農(nóng)村人口而“城市供給不足”，也是因?yàn)槌擎?zhèn)是城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間的聯(lián)接點(diǎn)，有利于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移及工業(yè)化。特別是在城鄉(xiāng)二元化背景下，城鄉(xiāng)二元化的制度及福利的巨大落差，使發(fā)展小城鎮(zhèn)成為一種客觀的和經(jīng)濟(jì)的選擇。
然而，“小城鎮(zhèn)論”也受到一些人士的批評(píng)。特別是針對(duì)上世紀(jì)90年代“小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花”造成城鎮(zhèn)功能不全、資源浪費(fèi)現(xiàn)象，一些學(xué)者提出應(yīng)“發(fā)展大城市”、“中等城市”或“城市圈”等建議。如尚啟君和周炳林等分別從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用的不同角度分析，提出大城市化模式是最優(yōu)的城市化模式，我國(guó)應(yīng)走發(fā)展大城市的城市化道路。楊波、朱道才、景治中則通過(guò)對(duì)世界各國(guó)城市化發(fā)展階段考察提出我國(guó)應(yīng)該選擇集中型城市化和大城市的道路。原新、唐曉平等也曾提出，“都市圈化”是一種新型的中國(guó)城市化道路。
如果說(shuō)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化的區(qū)域擴(kuò)散發(fā)展階段，那么，中西部地區(qū)整體上仍處于城鎮(zhèn)化的內(nèi)聚發(fā)展階段，各種資源要素向城鎮(zhèn)的節(jié)點(diǎn)聚集趨勢(shì)明顯，城鄉(xiāng)二元特征仍顯著。“兩型社會(huì)”的城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，也不允許沿海早期“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)粗放型發(fā)展模式在中西部地區(qū)重現(xiàn)。因此，中西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的側(cè)重，應(yīng)是進(jìn)一步促進(jìn)特大、大中城市含縣城、縣級(jí)市的節(jié)點(diǎn)聚集發(fā)展，做大做強(qiáng)都市連綿區(qū)，扶持大城市發(fā)展成為省域副中心城市，把有實(shí)力的地級(jí)市、副地級(jí)市發(fā)展成為地域性中心城市；大力發(fā)展縣城縣級(jí)市，使之成為承載整個(gè)省域城鎮(zhèn)化人口聚集的基本單元，擇大擇優(yōu)擇強(qiáng)建設(shè)一些重點(diǎn)鎮(zhèn)及特色鎮(zhèn)。
以湖北為例。武漢作為特大型城市，經(jīng)過(guò)多年超常的持續(xù)擴(kuò)張，規(guī)模經(jīng)營(yíng)和邊際效益整體上均已越過(guò)峰值。各種公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)事業(yè)服務(wù)包括民生保障等領(lǐng)域的建設(shè)成本將越來(lái)越高，“城市脖的嚴(yán)重隱患將越來(lái)越多，與“資源節(jié)約、環(huán)境友好”發(fā)展原則的沖突將越來(lái)越大。參照通用的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，武漢等大型城市要有效接納1個(gè)農(nóng)村人口，其經(jīng)濟(jì)成本包括征地拆遷、公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)、社會(huì)民生保障與行政管理費(fèi)用等平均值大約為50萬(wàn)～60萬(wàn)元成都市為68萬(wàn)元，重慶市為80萬(wàn)元，廣州市為92萬(wàn)元。僅以規(guī)劃中的110萬(wàn)人計(jì)算，總額則在600億元以上。再加上此前為那些已計(jì)入城鎮(zhèn)人口但實(shí)際上并沒(méi)有真正妥善融入城市社會(huì)的農(nóng)民所必須償付的歷史欠賬，必將對(duì)政府構(gòu)成巨大的財(cái)政壓力。
相對(duì)而言，“中心鎮(zhèn)”和“特色鎮(zhèn)”數(shù)量多、密度大、投資盛見(jiàn)效快，方便農(nóng)民就近“洗腳上岸”。
但存在四個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是小城鎮(zhèn)布局分散、規(guī)模狹孝運(yùn)行質(zhì)量差、服務(wù)功能弱、管理成本高的劣勢(shì)也非常明顯；二是“中心鎮(zhèn)”和“特色鎮(zhèn)”本該是由交通樞紐、產(chǎn)業(yè)鏈接、物流配置、服務(wù)健全等生產(chǎn)要素聚集而成的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，數(shù)量自然很少，往往超越既定的行政區(qū)劃。但“中心鎮(zhèn)”和“特色鎮(zhèn)”的評(píng)定，很大程度上不依市鋤制考評(píng)而靠行政手段認(rèn)定。上級(jí)政府往往采取按縣域平均分配的辦法，“一碗水端平”，結(jié)果仍舊可能“攤大餅”；三是多數(shù)“中心鎮(zhèn)”和“特色鎮(zhèn)”缺乏產(chǎn)業(yè)支撐力，穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)非常少，很難達(dá)到有效轉(zhuǎn)移非農(nóng)業(yè)人口110萬(wàn)人的規(guī)劃目標(biāo)；四是不利于土地集約使用的原則。根據(jù)全國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)建制鎮(zhèn)人均占地512.5平方米，等于國(guó)家關(guān)于建制鎮(zhèn)人均占地標(biāo)準(zhǔn)100平方米的5倍，高于同期地級(jí)以上城市人均占地的8.31倍。我們對(duì)監(jiān)利的朱河、洪湖的瞿家灣、咸安的雙溪、京山縣宋河鎮(zhèn)等四個(gè)省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查表明：人均城鎮(zhèn)工礦用地為460平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出湖北省國(guó)土資源廳規(guī)定的104平方米的約束性標(biāo)準(zhǔn)。這種狀況與國(guó)家越來(lái)越嚴(yán)格的用地法規(guī)明顯相悖，肯定難以可持續(xù)發(fā)展。
根據(jù)我國(guó)中西部地區(qū)的具體情況，應(yīng)該把農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)放在縣域的城關(guān)鎮(zhèn)即縣城。它具備了四個(gè)條件：一是縣城為縣域社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育中心，生產(chǎn)力諸要素的聚集度較高，基礎(chǔ)設(shè)施較全，服務(wù)功能較好，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較活躍，相對(duì)容易創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；二是于絕大多數(shù)農(nóng)民群眾來(lái)講，進(jìn)入大中城市的門(mén)檻高，但在縣城生活不僅能夠享受現(xiàn)代化的物質(zhì)文明，而且還因地緣、親緣、血緣的關(guān)系能讓人產(chǎn)生親切感與安全感，濃烈厚重的鄉(xiāng)音與約定俗成的文化之中，也比較容易構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會(huì)關(guān)系；三是經(jīng)濟(jì)成本相對(duì)較低，縣城有效轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)民的綜合投入約為15萬(wàn)～20萬(wàn)元，僅為大城市的三分之一或四分之一，縣城的土地集約程度明顯高于一般城鎮(zhèn)，也比較容易實(shí)施“生態(tài)優(yōu)先、低碳發(fā)展，資源節(jié)約、環(huán)境友好”的政策措施；四是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，縣城的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和邊際效益正在呈現(xiàn)廣闊的開(kāi)拓空間。仍以湖北為例，如果在未來(lái)的10年間即到2020年，能夠讓縣城的人口規(guī)模平均達(dá)到30萬(wàn)人的話(huà)，則62個(gè)縣城的總?cè)丝趯⑦_(dá)到1890萬(wàn)，比現(xiàn)在凈增加1000萬(wàn)人。僅此一項(xiàng)，湖北全省的城鎮(zhèn)化率便可提升15個(gè)百分點(diǎn)。
所以，把城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)和主戰(zhàn)場(chǎng)定位在縣城，加快縣級(jí)市和縣城發(fā)展，這是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重心所在。
