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2025年07月18日
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先于修法 欲建貨幣、留地、換地、留物業(yè)、入股等多元化補償機(jī)制
盡管《土地管理法》修訂工作仍在繼續(xù)且不會在十一屆人大二次會議期間審議,但國土資源部還是決意在修法完成之前,先行展開征地制度改革的探索。各地方國土資源主管部門已知悉將在2014年選擇部分地區(qū)進(jìn)行“征地制度改革試點工作”。
在試點工作過程中,除了探索公益性項目征地的界定方式外,重點將對征地補償?shù)姆绞竭M(jìn)行多元化嘗試。目前,國土資源部已經(jīng)提出征地補償“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個人收益”的試點工作要求,這是作為全國土地主管部門的國土資源部,首次明確在征地補償過程中“分享土地增值收益”“合理提高個人收益”。
與此同時,國土資源部在部署征地制度改革試點過程中,還提出了征地補償多元化探索的基本路徑,即除征地貨幣化補償外,還可以探索采用“留地”“換地”“留物業(yè)”“入股”等方式,為未來開展的征地制度改革積累經(jīng)驗。
試點“跑贏”修法
在國土資源部向地方國土資源管理部門部署的2014年將要開展的重點工作中,開展征地制度改革試點工作,被列為土地管理制度改革主要任務(wù)的“第一項”,位列多項任務(wù)之首。
“近期國土資源部確實提出過2014年進(jìn)行征地制度改革試點的要求,但現(xiàn)在是哪幾個城市或者地區(qū),還沒有正式確定。”2月20日,東部某省國土資源廳的官員向《中國經(jīng)營報》記者證實,國土資源部正在選擇進(jìn)行征地制度改革試點的地區(qū),而在此之前,征地制度改革尚未有“官方試點”。
河南、遼寧省國土資源廳的相關(guān)人士也向本報記者證實了國土資源部部署征地制度改革試點工作的消息。在國土資源部向地方國土資源管理部門部署的2014年將要開展的重點工作中,開展征地制度改革試點工作,被列為土地管理制度改革主要任務(wù)的“第一項”,位列多項任務(wù)之首。
在此之前,《土地管理法》的修訂工作中,已經(jīng)涉及到農(nóng)村集體土地征收的有關(guān)問題。2012年12月28日,時任國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,討論通過了《土地管理法修訂案(草案)》(下稱“草案”),并將其提交全國人大常委會審議。
記者了解到,這份草案稿的核心在于取消了農(nóng)村集體土地征收補償原有產(chǎn)值的30倍上限,但對于縮小征地范圍、農(nóng)民分享土地增值收益等,并未做出更為細(xì)致、明確的法律安排。與此同時,由于包括地方政府在內(nèi)的各利益群體訴求博弈頗多,全國人大并未正式審議通過該草案。
“從現(xiàn)在的情況看,《土地管理法》修訂案草案也沒有送交十二屆人大二次會議審議的安排”。2月20日,接近國土資源部的一位權(quán)威人士向記者表示。而按照當(dāng)前國土資源部的工作安排,征地制度改革的地方試點工作,有望先于修法執(zhí)行,以為進(jìn)一步完善土地管理法修訂案草案積累相關(guān)經(jīng)驗。
首提“提高個人收益”
“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個人收益,通過平等協(xié)商等方式讓個人公平分享土地增值收益”。
2014年1月10日,全國國土資源工作會議在北京召開。在全國國土資源工作會議期間,國土資源部多位高級領(lǐng)導(dǎo)向地方國土資源主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出,在2014年選擇部分地區(qū)開展征地制度改革試點的要求。
目前,國土資源部已經(jīng)向地方國土資源主管部門明確,征地制度改革試點將著重于兩個重點,一是“研究探索界定‘公共利益’的方式和途徑,逐步縮小征地范圍,同時進(jìn)一步規(guī)范征地程序”。二是“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。
“在說明試點原則的過程中,對于完善補償這一領(lǐng)域,國土資源部做了比較多的解釋和要求。”前述東部某省國土資源廳相關(guān)人士告訴記者。不僅提出了除對征收集體土地進(jìn)行補償,要求必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障外,還提出了土地增值收益分配的問題。
記者了解到,當(dāng)前在部署征地改革試點工作過程中,國土資源部明確知悉地方國土資源主管部門,征地制度改革試點要著重探索“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個人收益,通過平等協(xié)商等方式讓個人公平分享土地增值收益”。
“以前一般只是提出要提高征地補償,但是,這么明確地提出建立增值收益分配機(jī)制,并且提出了合理提高個人收益,我印象中還是第一次。”前述東部某省國土資源廳人士告訴記者,在此之前,國土資源部在此領(lǐng)域一般要求提高征地補償,同時對失地農(nóng)民進(jìn)行社保、工作等方面的制度保障。
所謂土地增值收益,來源于中國內(nèi)地現(xiàn)行的二元化土地管理制度。即土地被人為劃分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村集體土地,農(nóng)村集體土地須通過征地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后才能交易。而在征地補償?shù)倪^程中,只對其生產(chǎn)價值進(jìn)行補償,而對其土地增值部分收益不予或極少與農(nóng)民分享。
新增補償四條路徑
這四條基本路徑包括,“因地制宜探索‘留地’‘換地’‘留物業(yè)’‘入股’等多種安置方式。”
在部署2014年國土資源系統(tǒng)主要工作時,對開展征地制度改革試點所須遵循的原則進(jìn)行了細(xì)化。目前,各省級國土資源主管部門在本省內(nèi)傳達(dá)這一精神,以期選擇合適的試點城市或地區(qū)。據(jù)了解,試點地區(qū)的選擇將本著“地方申報結(jié)合部機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排”的原則進(jìn)行。
在征地制度改革試點過程中,除首次明確提出了“分享土地增值收益”“合理提高個人收益”的原則性要求外,多位地方國土廳局官員還向記者證實,國土資源部明確提出了試點過程中,多元化補償形式的四條基本路徑。
記者了解到,除貨幣補償外,這四條基本路徑包括,“因地制宜探索‘留地’‘換地’‘留物業(yè)’‘入股’等多種安置方式,確保被征地農(nóng)民長期受益”。這些多元化的補償方式,此前在浙江溫州等地曾有嘗試,但并未納入官方認(rèn)可范疇。此次國土資源部將這四種方式列入征地制度改革試點的原則,希望進(jìn)一步嘗試這些方法的適用性的意圖十分明顯。
國土資源部副部長、國家土地副總督察徐德明曾明確要求地方政府,在推進(jìn)征地制度改革試點過程中,要注意總結(jié)以往試點在補償與安置方面的經(jīng)驗,做好政策儲備。同時,徐德明還強(qiáng)調(diào),2014年國土資源部要加強(qiáng)與全國人大法工委、國務(wù)院法制辦的協(xié)調(diào)配合,全面總結(jié)近年來土地管理制度改革實踐的經(jīng)驗,做好《土地管理法》修改的準(zhǔn)備工作。
記者了解到,國土資源部已經(jīng)在組織制定改革的總體框架和思路,需要報中央同意后再實施,這其中,征地制度的改革將是重點內(nèi)容之一。而國土資源改革領(lǐng)導(dǎo)小組也設(shè)立在即,負(fù)責(zé)新土地改革的推進(jìn)和協(xié)調(diào)工作。
