以傳播城市化專業知識為己任
2025年07月19日
星期六
設為首頁
|
加入收藏
搜索
本期顧問：胡存智
身份：國土資源部黨組成員、副部長，中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任。
研究方向：在國土資源部長期從事國土資源調查、評價、規劃、地籍、土地利用、土地經濟等領域的研究和管理工作，目前主要負責政策法規、地籍管理、土地利用管理工作。對國土資源的科學利用有很深邃的眼光，對我國國土資源政策以及對土地科學利用、綠色利用都有深入研究。
土地城鎮化與人口城鎮化
提問1：在城鎮化進程中，土地城鎮化和人口城鎮化是兩個經常會用到的指標。從我國目前的城鎮化發展狀況看，土地城鎮化快于人口城鎮化。對這一現象您怎么看？
胡存智：從世界城市發展的一般規律來看，在城鎮化快速推進時期，土地城鎮化快于人口城鎮化是正常現象。比如在上個世紀的美國就是如此，甚至一度出現了土地城鎮化的速度比人口城鎮化的速度高出17%—18%。韓國、日本等國家也出現過這樣的現象。
我國目前的土地城鎮化也是快于人口城鎮化的。從1990年到2000年的十年時間里，我國土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍，從2000年到2010年的數據看，仍延續了這一趨勢，數字變成了1.85倍。
我國出現的土地城鎮化快于人口城鎮化的現象，與我國目前的“半城市化”現象不無關系。我國有兩億多農民從農村出來進入城市工作和生活，雖然被統計到城鎮常住人口中，但他們因為沒有城鎮戶籍，享受不到與城市居民同等的公共服務和福利待遇。雖然這部分人進城了，但是他們的用地情況并不充分。
提問2：土地城鎮化與人口城鎮化二者之間的比值在多少比較合適？我國的情況如何？
胡存智：土地城鎮化的速度比人口城鎮化的速度稍微提前，這是無可非議的，但是兩者之間的差異過大過小都不太合適。一般來說將土地城鎮化的速度與人口城鎮化速度進行比值計算，公認的彈性系數是1.12左右。如果低于這個數字，說明太擁擠了，人口城鎮化跟得太緊；如果高于這個數字，就顯示用地比較粗放，城市擴張得太快。
從現在的情況來看，我國的這一彈性系數高出正常值，因此要下功夫來提高城鎮土地利用效率。要扭轉土地城鎮化過快的趨勢，主要應做好兩個方面的工作：一是提升城鎮化發展的質量，加快人口城鎮化的速度。第二要控制城市建設用地過快的擴張，使土地城鎮化的速度有所下降。
當然，我們要采取的措施不是簡單地將目前已經擴張出去的土地退出來，而是要把已經進城的人口安頓好，同時進一步發揮城市集聚人口的作用，將人口的素質提升上來。我們要加快讓各類人口進城定居，包括使農村進城務工人員成為常住人口，不要總是流動。同時，要使農村進城務工人員逐步享受到城市居民應有的保障和福利。特別是要解除戶口上的限制條件，讓進城人員應該享受的福利待遇與戶籍相對脫離，消除或取消對外來人員入戶的限制，切實增進城市定居人口的歸屬感。這些需要逐項地落實，不能太著急。
針對一些地方政府片面追求城鎮化規模而忽視質量的現象，我們要推動土地財政逐步從一次性出讓收入向稅收方向過渡。從全國的情況來看，土地直接稅收已有比較大的增長，到2012年已經達到了1萬億元左右。逐步培養穩定稅源，形成新的稅收土地財政，可以作為今后考慮的重要方向。
提問3：在減緩土地城鎮化的速度方面，我們應采取哪些相應的措施？
胡存智：對于減緩土地城鎮化的速度，我們可以采取以下措施：
第一，按照城鎮發展的戰略目標制定城市用地規模極限，并以人均用地面積考量和制約城鎮規模擴張速度。城市規模的控制和引導是比較困難的，但是對于人均用地標準的掌握和控制比較容易，要通過人均用地引導和控制城市的對外擴張速度。
第二，對不同類型的城鎮實行差別化的用地政策。優化開發區和限制開發區等需要優化的城市，要減少土地的增量，使其擴張降速。為了保持這些城市的繼續發展，給予一定用地流量保障發展。也就是說，新增建設用地的同時，要使一些原先使用不合理、布局錯亂的建設用地和城市布局得到調整和優化。但前提是建設用地不要過快地增加。對于重點發展的城市群、國家重點開發區域，可適當加大新增建設用地的供給，使之在集聚人口的同時，得到適度的發展。
第三，劃定城市擴展邊界，優化城市布局。根據現狀我們可以規劃出新的發展用地，在新的發展用地外圍設置擴展邊界，這樣在規定區域內進行有條件的建設，讓城市的發展不超出擴展邊界，從而使城鎮的規模不過快地向外無序擴張。
最后，建立節約集約的用地標準和制度，總結并推廣節約集約用地技術、模式，提高城鎮土地利用的水平。
