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2025年09月02日
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日前，備受矚目的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式落地，此次規(guī)劃始終以人的城鎮(zhèn)化為核心，對(duì)城鎮(zhèn)空間載體的界定和城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以及城鎮(zhèn)化體制機(jī)制的全面改革，做出了系統(tǒng)的安排和部署，為我國(guó)城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展做出規(guī)劃。對(duì)此，在“中國(guó)發(fā)展高層論壇”上，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民、國(guó)家發(fā)展改革委副主任徐憲平、國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智等多位業(yè)內(nèi)人士對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化所面臨的困境與挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)工作進(jìn)行解析。
楊偉民：推進(jìn)城鎮(zhèn)化不是單純提高城鎮(zhèn)化速度
楊偉民表示，地方在十八大以后各方面對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的熱情特別高漲，但由于認(rèn)識(shí)不一致、做法很不相同，存在著一哄而上的傾向，所以亟待中央來(lái)糾偏。否則，看起來(lái)可能轟轟烈烈一時(shí)提高眼前的增長(zhǎng)速度，但是負(fù)面的效果卻很大，中長(zhǎng)期會(huì)帶來(lái)很多的危害。
“與此同時(shí)，在宏觀經(jīng)濟(jì)換擋之際，生產(chǎn)能力出現(xiàn)過(guò)剩，勞動(dòng)年齡人口減少，資源承載能力減弱，農(nóng)民工訴求轉(zhuǎn)變的背景下，這樣如果城鎮(zhèn)化方向?qū)︻^、目標(biāo)正確、引導(dǎo)的好，城鎮(zhèn)化會(huì)成為我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)的動(dòng)力。但是如果引導(dǎo)不好仍然走過(guò)去的粗放擴(kuò)張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的城鎮(zhèn)化道路，存在的問(wèn)題不僅得不到及時(shí)的解決和化解，則有可能陷入中等收入的陷阱，影響我們現(xiàn)代化的進(jìn)程。”楊偉民說(shuō)。
因此，楊偉民表示，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)水到渠成的過(guò)程，不要把統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率作為硬任務(wù)，不能靠行政命令急于求成，更不能搞大躍進(jìn)、大干快上、一哄而起，盲目建設(shè)新城。
“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，有針對(duì)性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問(wèn)題，而不是單純地提高城鎮(zhèn)化的速度。”楊偉民說(shuō)，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)都是圍繞著提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量而確定的，比如說(shuō)在人口方面強(qiáng)調(diào)要提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的水平，在土地方面要提高城鎮(zhèn)土地利用效率和城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度等等。
此外，楊偉民提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最主要是要把握好兩個(gè)分工，一個(gè)是市場(chǎng)和政府的分工，要堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮好政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。第二是要處理好中央和地方的關(guān)系，中央制定大政方針，確定體制框架，確定城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略布局，地方按照這樣的大政方針來(lái)擴(kuò)大工作。
徐憲平：今年各地要制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)于戶籍制度改革的問(wèn)題，徐憲平表示，隨著戶籍制度改革還要不斷深化，農(nóng)民工市民化的進(jìn)程也要有序逐步的推進(jìn)。目前來(lái)看就是分兩步走，一個(gè)是先落戶1億人，另外2億人提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)。
具體而言，徐憲平說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，到2020年要努力解決1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶，這占到總需求的三分之一，而剩下的2億人目前已經(jīng)有了明確的制度和政策安排。他們將通過(guò)實(shí)行居住證制度，根據(jù)其居住的年限，在義務(wù)教育，基本醫(yī)療，基本養(yǎng)老，就業(yè)服務(wù)和保障性住房等5個(gè)方面提供相應(yīng)的服務(wù)。
徐憲平表示，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，重點(diǎn)是要實(shí)施五大任務(wù)。
一是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。目前我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口中有2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，農(nóng)民工已經(jīng)成為中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，但他們未能享受城鎮(zhèn)居民的待遇，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，也導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童、婦女和老人的問(wèn)題突出，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成一些風(fēng)險(xiǎn)隱患。要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類推進(jìn)、存量?jī)?yōu)先，帶動(dòng)增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)兼顧其他常住人口，統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實(shí)現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。
徐憲平表示，今年要求各類城鎮(zhèn)要因地制宜的制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的具體標(biāo)準(zhǔn)，特大城市要實(shí)行居民制，并向社會(huì)公開、公布，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和他們的預(yù)期。另一方面要通過(guò)建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)的義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)，覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
二是優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)，從城市群布局看，我國(guó)東部京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，但持續(xù)發(fā)展的壓力在加大，而中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力尚有待挖掘，從城市規(guī)模結(jié)構(gòu)來(lái)看，部分特大城市人口規(guī)模與資源環(huán)境綜合能力的矛盾在加劇。但一些中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮。
三是提高城市可持續(xù)發(fā)展。提高城市規(guī)劃和建設(shè)管理水平，要增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有效預(yù)防和治理城市病。
四是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化率即使達(dá)到70%左右，仍然將有4-5億人口生活在農(nóng)村，因此新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)要相輔相成，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果，要堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的方針。
五是改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
胡存智：土地制度與城鎮(zhèn)化存五大不適應(yīng)
胡存智指出，土地制度在我國(guó)城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程中起著十分重要的作用，不容忽視。
他指出，從世界各國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以統(tǒng)籌土地利用活動(dòng)協(xié)調(diào)人際關(guān)系目標(biāo)的土地活動(dòng)是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心制度安排和重要保證。在我國(guó)隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，我國(guó)基本形成了以土地公有制為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地為目標(biāo)，以土地用途管制、土地征收和有償使用為核心的制度框架體系，其中以用途管制為核心的土地利用的管控制度，為統(tǒng)籌安排各業(yè)用地和維護(hù)糧食安全、生態(tài)安全提供了有利的保障。以土地征收作為主要方式的建設(shè)用地取得的制度，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了有利的空間保障，以有償使用為基礎(chǔ)的土地要素市場(chǎng)配置制度，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力，以優(yōu)化結(jié)構(gòu)提升效益為目標(biāo)的土地綜合整治，催生了一系列的制度改革的探索，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
“現(xiàn)有的土地制度與當(dāng)前階段的有關(guān)城鎮(zhèn)化的相關(guān)的適應(yīng)性還顯得不夠。”胡存智說(shuō)，城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布在空間上高度重合。這種發(fā)展格局導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地的減少，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保障的基礎(chǔ)受到影響，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展也就面臨挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，在利用上不集約，發(fā)展就不可持續(xù)。過(guò)度依賴新增建設(shè)用地的出讓收入，過(guò)度依賴土地的抵押融資。這種方式，在土地利用上、在城市發(fā)展中也是不可持續(xù)的。第四，由于城鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程中開發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，造成了環(huán)境資源承載力下降，不相匹配，造成環(huán)境的惡化和城市病的發(fā)生。第五，目前還存在著農(nóng)村土地制度和城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)要求不相適應(yīng)，城鄉(xiāng)在用地上發(fā)展不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問(wèn)題。
胡存智認(rèn)為，未來(lái)土地制度的改革應(yīng)該以問(wèn)題為導(dǎo)向突出在重點(diǎn)領(lǐng)域。第一：完善土地用途管制的制度，要嚴(yán)守底線調(diào)整結(jié)構(gòu)，管好土地、保護(hù)耕地，不僅在保護(hù)有效的生產(chǎn)空間，還要保護(hù)生態(tài)空間，要保護(hù)好各類各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。第二，要集聚開發(fā)，集中進(jìn)行開發(fā)，要用好土地、提高土地的制約節(jié)約利用的水平和能力，要深入土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，減少劃撥用地，穩(wěn)定土地土壤收益通過(guò)這個(gè)來(lái)扭轉(zhuǎn)目前土地利用不集約、開發(fā)不集中、攤大餅式的發(fā)展趨勢(shì)。第三，規(guī)范土地綜合整治，通過(guò)土地綜合整治，立足于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)存量空間的釋放，提高土地的效力提升土地資產(chǎn)的價(jià)值，逐步建立有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策選擇以集約節(jié)約推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。第四，要慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，按照守住底線、試點(diǎn)現(xiàn)行先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)，在推進(jìn)土地公有制維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上有序探索。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用市場(chǎng)，有序市民化的制度，努力化解城鎮(zhèn)中的人地矛盾和社會(huì)沖突，促進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
