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2025年07月19日
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日前，備受矚目的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》正式落地，此次規劃始終以人的城鎮化為核心，對城鎮空間載體的界定和城市發展方式的轉變，以及城鎮化體制機制的全面改革，做出了系統的安排和部署，為我國城鎮化中長期發展做出規劃。對此，在“中國發展高層論壇”上，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民、國家發展改革委副主任徐憲平、國土資源部副部長胡存智等多位業內人士對未來城鎮化所面臨的困境與挑戰，城鎮化的重點工作進行解析。
楊偉民：推進城鎮化不是單純提高城鎮化速度
楊偉民表示，地方在十八大以后各方面對推進城鎮化的熱情特別高漲，但由于認識不一致、做法很不相同，存在著一哄而上的傾向，所以亟待中央來糾偏。否則，看起來可能轟轟烈烈一時提高眼前的增長速度，但是負面的效果卻很大，中長期會帶來很多的危害。
“與此同時，在宏觀經濟換擋之際，生產能力出現過剩，勞動年齡人口減少，資源承載能力減弱，農民工訴求轉變的背景下，這樣如果城鎮化方向對頭、目標正確、引導的好，城鎮化會成為我們經濟發展持續的動力。但是如果引導不好仍然走過去的粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的城鎮化道路，存在的問題不僅得不到及時的解決和化解，則有可能陷入中等收入的陷阱，影響我們現代化的進程。”楊偉民說。
因此，楊偉民表示，推進城鎮化要因勢利導，使城鎮化成為一個水到渠成的過程，不要把統計城鎮化率作為硬任務，不能靠行政命令急于求成，更不能搞大躍進、大干快上、一哄而起，盲目建設新城。
“推進城鎮化的目標是提高城鎮化的質量，有針對性地解決已經積累的突出矛盾和問題，而不是單純地提高城鎮化的速度。”楊偉民說，中央城鎮化工作會議提出的各項目標和任務都是圍繞著提高城鎮化的質量而確定的，比如說在人口方面強調要提高戶籍人口城鎮化率的水平，在土地方面要提高城鎮土地利用效率和城鎮建成區的人口密度等等。
此外，楊偉民提出，推進城鎮化，最主要是要把握好兩個分工，一個是市場和政府的分工，要堅持市場在資源配置中的決定性作用，發揮好政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。第二是要處理好中央和地方的關系，中央制定大政方針，確定體制框架，確定城鎮化的總體戰略布局，地方按照這樣的大政方針來擴大工作。
徐憲平：今年各地要制定農業轉移人口落戶標準
關于戶籍制度改革的問題，徐憲平表示，隨著戶籍制度改革還要不斷深化，農民工市民化的進程也要有序逐步的推進。目前來看就是分兩步走，一個是先落戶1億人，另外2億人提供相應的基本公共服務。
具體而言，徐憲平說，新型城鎮化規劃提出，到2020年要努力解決1億左右農業轉移人口和其他常住人口落戶，這占到總需求的三分之一，而剩下的2億人目前已經有了明確的制度和政策安排。他們將通過實行居住證制度，根據其居住的年限，在義務教育，基本醫療，基本養老，就業服務和保障性住房等5個方面提供相應的服務。
徐憲平表示，堅持走中國特色新型城鎮化道路，重點是要實施五大任務。
一是有序推進農業轉移人口市民化。目前我國城鎮常住人口中有2億多農民工及其隨遷家屬，農民工已經成為中國產業工人的主體，但他們未能享受城鎮居民的待遇，城鎮內部出現了新的二元結構矛盾，也導致農村留守兒童、婦女和老人的問題突出，給經濟和社會發展造成一些風險隱患。要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類推進、存量優先，帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點兼顧其他常住人口，統籌戶籍制度改革和基本公共服務均等化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序地實現市民化作為首要任務。
徐憲平表示，今年要求各類城鎮要因地制宜的制定農業轉移人口落戶的具體標準，特大城市要實行居民制，并向社會公開、公布，引導農業轉移人口和他們的預期。另一方面要通過建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩步推進城鎮的義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務，覆蓋城鎮常住人口。
二是優化城鎮化的布局和形態，從城市群布局看，我國東部京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，但持續發展的壓力在加大，而中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力尚有待挖掘，從城市規模結構來看，部分特大城市人口規模與資源環境綜合能力的矛盾在加劇。但一些中小城市集聚產業和人口不足，潛力沒有得到充分發揮。
三是提高城市可持續發展。提高城市規劃和建設管理水平，要增強城市經濟、基礎設施、公共服務和資源環境對人口的承載能力，強化城市產業、就業支撐，完善基礎設施和公共服務設施，有效預防和治理城市病。
四是推動城鄉發展一體化。未來中國城鎮化率即使達到70%左右，仍然將有4-5億人口生活在農村，因此新型城鎮化與新農村建設要相輔相成，與城鄉發展一體化要統籌協調，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果，要堅持工業反哺農業，城市支持農村的方針。
五是改革完善城鎮化發展體制機制，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重點領域和關鍵環節。
胡存智：土地制度與城鎮化存五大不適應
胡存智指出，土地制度在我國城鎮化歷史進程中起著十分重要的作用，不容忽視。
他指出，從世界各國城鎮化發展的普遍經驗來看，以統籌土地利用活動協調人際關系目標的土地活動是促進城鎮化發展的核心制度安排和重要保證。在我國隨著工業化城鎮化和農業現代化的發展，我國基本形成了以土地公有制為基礎，以耕地保護和節約集約用地為目標，以土地用途管制、土地征收和有償使用為核心的制度框架體系，其中以用途管制為核心的土地利用的管控制度，為統籌安排各業用地和維護糧食安全、生態安全提供了有利的保障。以土地征收作為主要方式的建設用地取得的制度，為工業化、城鎮化的健康發展提供了有利的空間保障，以有償使用為基礎的土地要素市場配置制度，為工業化城鎮化的健康發展注入了強大的動力，以優化結構提升效益為目標的土地綜合整治，催生了一系列的制度改革的探索，對促進城鄉統籌發展發揮了積極的作用。
“現有的土地制度與當前階段的有關城鎮化的相關的適應性還顯得不夠。”胡存智說，城鎮化建設與優質耕地分布在空間上高度重合。這種發展格局導致優質耕地的減少，我國的農業保障的基礎受到影響，城鎮化的可持續發展也就面臨挑戰。城鎮化過程中土地粗放浪費的現象還比較嚴重，在利用上不集約，發展就不可持續。過度依賴新增建設用地的出讓收入，過度依賴土地的抵押融資。這種方式，在土地利用上、在城市發展中也是不可持續的。第四，由于城鎮的發展過程中開發強度過大，造成了環境資源承載力下降，不相匹配，造成環境的惡化和城市病的發生。第五，目前還存在著農村土地制度和城鄉要素有序流動要求不相適應，城鄉在用地上發展不協調、不統一的問題。
胡存智認為，未來土地制度的改革應該以問題為導向突出在重點領域。第一：完善土地用途管制的制度，要嚴守底線調整結構，管好土地、保護耕地，不僅在保護有效的生產空間，還要保護生態空間，要保護好各類各業的用地和生態文明建設的基礎。第二，要集聚開發，集中進行開發，要用好土地、提高土地的制約節約利用的水平和能力，要深入土地有償使用制度的改革，發揮市場經濟的作用，發揮市場配置資源的作用，減少劃撥用地，穩定土地土壤收益通過這個來扭轉目前土地利用不集約、開發不集中、攤大餅式的發展趨勢。第三，規范土地綜合整治，通過土地綜合整治，立足于優化結構，促進存量空間的釋放，提高土地的效力提升土地資產的價值，逐步建立有利于存量建設用地盤活利用的制度政策選擇以集約節約推動產業升級和城鎮化轉型發展。第四，要慎重穩妥地推進農村土地管理制度改革，按照守住底線、試點現行先行的原則穩步推進，在推進土地公有制維護農民權益的基礎上有序探索。建立城鄉統一建設用市場，有序市民化的制度，努力化解城鎮中的人地矛盾和社會沖突，促進城鎮社會的和諧穩定。
