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2025年07月19日
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盡管關(guān)于土地管理制度改革的總體方案尚未由國務(wù)院最終批準，但是，作為全國土地管理的主管部門，國土資源部已經(jīng)開始對農(nóng)村宅基地領(lǐng)域的改革做出原則性的部署。在2014年將要開展的工作中，“宅基地管理辦法”位列其中。
截至目前，中國尚未有全國性的關(guān)于農(nóng)村宅基地的統(tǒng)一法律和規(guī)章。而在“宅基地管理辦法”的制定過程中，國土資源部已經(jīng)會同有關(guān)部門，考慮賦予農(nóng)村宅基地抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓過程中的相關(guān)權(quán)利。當下，除極少部分試點地區(qū)外，農(nóng)村宅基地被禁止用于抵押擔保。
由于在實踐中，大量“小產(chǎn)權(quán)房”實際上是占用農(nóng)村宅基地興建，因此，在考慮賦予農(nóng)村宅基地抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等財產(chǎn)權(quán)能的過程中，如何處理好與小產(chǎn)權(quán)房處置之間的關(guān)系，也將是一個所有涉及該項工作的有關(guān)部門不容回避的問題。
全國“立規(guī)”
在實踐中，農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保等財產(chǎn)權(quán)，長期缺乏執(zhí)行層面的規(guī)定。
“在部領(lǐng)導(dǎo)布置的2014年要開展的工作里，確實包括‘宅基地管理辦法’的有關(guān)內(nèi)容，當時提出的要求是‘抓緊制定’。”4月17日清晨，國土資源部一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報》記者證實，2014年國土資源部將抓緊制定“宅基地管理辦法”（以下簡稱“辦法”）。
所謂農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。
在國土資源部提出抓緊制定“辦法”之前，除山東等個別省份之外制定了地方層面的宅基地管理辦法之外，關(guān)于農(nóng)村宅基地的權(quán)能問題，僅在《物權(quán)法》《土地管理法》中有原則性的涉及，但對于具體的管理辦法，一直沒有全國性的行政規(guī)章可做依據(jù)。在實踐中，農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保等財產(chǎn)權(quán)，長期缺乏執(zhí)行層面的規(guī)定。
“辦法”的制定工作由國土資源部政策法規(guī)司會同土地利用司等部門共同制定。目前，國土資源部相關(guān)司局正在收集、總結(jié)地方對于宅基地管理過程中各種創(chuàng)新的辦法和經(jīng)驗，作為制定“辦法”的基礎(chǔ)性材料。不過，截至目前，尚未有正式的此項工作時間表要求。
“其實這項工作也是土地管理制度改革總體方案的一部分，其最終的下發(fā)執(zhí)行，也要與改革總體方案相匹配，時間上也應(yīng)該是接續(xù)的。”一位接近國土資源部的權(quán)威人士向記者如是解釋“辦法”制定沒有正式提出“時間表”要求的原因。
此前，國土資源部副部長王世元在國務(wù)院新聞辦舉行的記者會上表示，當前國土資源部正在緊鑼密鼓地會同相關(guān)部委研究制定改革總體方案和試點方案。
尋求突破
根據(jù)目前的法律框架，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地均不得用于抵押或擔保。
多位地方國土廳局的官員向記者證實，近一段時間以來，國土資源部通過正式、非正式的方式，對開展宅基地管理方式改革、創(chuàng)新的地區(qū)情況進行了詳細的了解，對有關(guān)情況和經(jīng)驗等進行了匯總，并與地方國土廳局進行了技術(shù)層面的探討。
了解總結(jié)經(jīng)驗和技術(shù)探討的重點包括農(nóng)村宅基地的確權(quán)頒證、轉(zhuǎn)讓過程中的路徑與方式、轉(zhuǎn)讓范圍、轉(zhuǎn)讓過程中集體土地的權(quán)能實現(xiàn)等關(guān)鍵問題。在此過程中，也包括農(nóng)村宅基地的擔保、抵押、轉(zhuǎn)讓等方面的財產(chǎn)權(quán)權(quán)能。
實際上，在部署“辦法”制定工作的過程中，國土資源部多位高級官員提出，積極配合有關(guān)部門，穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓試點中宅基地占有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，對宅基地轉(zhuǎn)讓范圍、轉(zhuǎn)讓中的集體土地權(quán)能及實現(xiàn)形式要進行多方案設(shè)計并開展試點探索。
根據(jù)目前的法律框架，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地均不得用于抵押或擔保。《擔保法》的相關(guān)規(guī)定，實際上并未賦予農(nóng)村宅基地完全的財產(chǎn)權(quán)。目前，國土資源部正在會同其他有關(guān)部門，探討賦予農(nóng)村宅基地擔保、抵押權(quán)力的可能性以及相關(guān)路徑。
“這方面還是有一個前提，就是先搞試點總結(jié)經(jīng)驗，然后把試點的經(jīng)驗納入到‘辦法’的編制中，上升為一個相對統(tǒng)一的規(guī)章，為以后在全國推開該項目工作提供依據(jù)。”前述接近國土資源部的權(quán)威人士稱。
2012年8月14日，廣東農(nóng)村金融工作現(xiàn)場會在梅州召開，省長朱小丹出席會議并宣布，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)抵押貸款試點，將在梅州和云浮兩市展開。當天的會議強調(diào)，此項試點的基本思路是，在國家法律和政策的框架內(nèi)，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)抵押給政府授權(quán)的機構(gòu)，銀行即向農(nóng)戶提供信貸，這一政府授權(quán)機構(gòu)為此提供保證。
敏感“轉(zhuǎn)讓”
宅基地確權(quán)頒證工作實際上與“辦法”中涉及農(nóng)村宅基地的“轉(zhuǎn)讓”內(nèi)容有關(guān)。
在部署抓緊制定“宅基地管理辦法”的同時，國土資源部也同時部署，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。據(jù)了解，宅基地確權(quán)頒證工作實際上與“辦法”中涉及農(nóng)村宅基地的“轉(zhuǎn)讓”內(nèi)容有關(guān)。
記者了解到，在制定“辦法”的過程中，國土資源部除了探討農(nóng)村宅基地“抵押”“擔保”的權(quán)能問題外，也涉及了宅基地的“轉(zhuǎn)讓”問題，在轉(zhuǎn)讓問題中，主要包括轉(zhuǎn)讓的范圍、方式、路徑等。
在當前法律制度框架下，農(nóng)村宅基地及在其上興建的農(nóng)民住房不能轉(zhuǎn)讓。其流轉(zhuǎn)的方式，系根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織人口和居住面積情況，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在其內(nèi)部進行調(diào)整和分配，在法律制度上，這一調(diào)整和轉(zhuǎn)讓應(yīng)是一種“無償”行為。
目前，根據(jù)試點情況，各級政府都在試探農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，宅基地上農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的可能性。多位參與該項目工作的人士向記者證實，這一探討的關(guān)鍵點在于“范圍”，即將轉(zhuǎn)讓的范圍嚴格界定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。
這一方式，在廣東、浙江等地已有不同程度的試點。“我個人認為，之所以如此強調(diào)這個前提，是因為很多農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房，就是建立在農(nóng)村宅基地上的，如果沒有把范圍控制在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，實際上給了小產(chǎn)權(quán)房很多‘想象空間’。”中國土地制度與改革研究中心研究員孔汲新向記者表示。
記者了解到，制定宅基地管理辦法和小產(chǎn)權(quán)房的問題，是完全區(qū)別的兩個問題，對于小產(chǎn)權(quán)房的問題，國土資源部的態(tài)度和政策與之前的口徑是一致和明確的，即對農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的問題，要堅決清理、處置，并適時提出有關(guān)處理辦法。
此前，國土資源部副部長徐德明曾向全國國土資源系統(tǒng)主要官員表示，完善農(nóng)村宅基地管理制度工作“關(guān)鍵是心眼要好，出發(fā)點要正，把好事辦好，真正惠民，有利發(fā)展，保證耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高”。
