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2025年09月02日
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【高端訪談】拒絕千城一面，城鎮(zhèn)化率不應(yīng)盲目攀升
預(yù)計(jì)到2030年前后我國(guó)城鎮(zhèn)化率將保持在65%左右
“如果把城鎮(zhèn)化比作火車頭，那么城鄉(xiāng)規(guī)劃就是軌道，實(shí)踐健康城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于發(fā)揮城市規(guī)劃的軌道作用。只有軌道修得精密、合理，才能保證城鎮(zhèn)化朝正確、健康的方向發(fā)展，而只有以人為本、穿透歷史才有好規(guī)劃！”6月3日，在2014年國(guó)際工程科技大會(huì)土木工程分會(huì)上，仇保興應(yīng)邀發(fā)言，這也是他于6月5日正式卸任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)前的最后一次公開(kāi)講話。會(huì)后，仇保興接受了《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家專訪，就城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃問(wèn)題暢談了自己的看法。
小城鎮(zhèn)是大城市不可缺少的“攔水壩”，新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)守五類底線
城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，龐大復(fù)雜，涉及面廣，因素眾多。仇保興認(rèn)為，對(duì)城鎮(zhèn)化做規(guī)劃要堅(jiān)守五類底線，其中，讓大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是第一類底線。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您認(rèn)為城鎮(zhèn)化的規(guī)劃需要注意什么問(wèn)題？
仇保興：所謂“規(guī)劃”就是要前瞻性地看到潛在問(wèn)題，然后提出有效的政策措施來(lái)解決。我認(rèn)為，從縱向看規(guī)劃，起碼不能犯兩類錯(cuò)誤：一是不犯剛性錯(cuò)誤，不造成后人難以糾正的后果；二是不造成惡性循環(huán)，不會(huì)嚴(yán)重妨礙可持續(xù)發(fā)展，帶來(lái)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)甚至政局的動(dòng)蕩。從橫向看，就是汲取世界各國(guó)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您認(rèn)為從世界各國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我們應(yīng)當(dāng)汲取什么經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？
仇保興：拉美、非洲等國(guó)城市化的歷史教訓(xùn)已證實(shí)：沒(méi)有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會(huì)大量地涌入大城市；沒(méi)有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒(méi)有小城鎮(zhèn)對(duì)區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻(xiàn)，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會(huì)越來(lái)越大。
沒(méi)有小城鎮(zhèn)與大城市的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，即便形成城市群，也是低效的。同樣，如果沒(méi)有小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化會(huì)步入險(xiǎn)境。因此，在編制當(dāng)前這一輪城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期規(guī)劃的過(guò)程中，各方幾乎同時(shí)認(rèn)識(shí)到小城鎮(zhèn)是我國(guó)健康城鎮(zhèn)化的命脈。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您在演講中提到，芬蘭規(guī)劃學(xué)家沙里寧曾提出，世界級(jí)大城市都必須走“有機(jī)疏散”之路。 您認(rèn)為這一理論對(duì)我國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化規(guī)劃有什么借鑒意義？
仇保興：我國(guó)大城市的疏散早該開(kāi)始，遺憾的是我們不僅認(rèn)識(shí)得較晚，而且對(duì)新城的成長(zhǎng)機(jī)制始終心存疑慮。其實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家也經(jīng)歷了痛苦的歷程，才探索出新城科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)的路徑。
比如英國(guó)的第一代新城，人口規(guī)模2萬(wàn)~ 5萬(wàn)人，新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位，造成巨大的鐘擺式城市交通，結(jié)果以失敗告終；第二代新城，人口規(guī)模15萬(wàn)~ 20萬(wàn)人，就業(yè)崗位50%當(dāng)?shù)亟鉀Q，至少減少50%的城際交通；第三代新城，人口規(guī)模20萬(wàn)~ 30萬(wàn)人，就業(yè)崗位基本上能夠在新城內(nèi)解決，實(shí)現(xiàn)職住平衡(編者注：居住者與就業(yè)者的數(shù)量相對(duì)平衡)，既保證了新城的經(jīng)濟(jì)活力，又可削減對(duì)老城的交通壓力。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》： 除了剛才提到的城鎮(zhèn)化要避免犯的兩類錯(cuò)誤，您覺(jué)得城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展還需要什么？
仇保興：健康的城鎮(zhèn)化需要堅(jiān)守五類底線。讓大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是第一類底線；第二類底線是城市和農(nóng)村互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，正確的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路是健康城鎮(zhèn)化和生態(tài)安全的基礎(chǔ)；第三類底線是保持緊湊式的城鎮(zhèn)空間密度，這是我國(guó)國(guó)情決定的；第四類底線是防止出現(xiàn)空城。新區(qū)建設(shè)應(yīng)依托老城，加強(qiáng)產(chǎn)城融合，防止新區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)過(guò)于單一，嚴(yán)控遠(yuǎn)距離、飛地型的新城開(kāi)發(fā)，制止以工業(yè)發(fā)展名義大規(guī)模圈地占地；第五類底線是保護(hù)自然與文化遺產(chǎn)，體現(xiàn)地域文化與特色風(fēng)貌。
將土地交給資本，容易導(dǎo)致“城鄉(xiāng)一樣化”
現(xiàn)在有不少學(xué)者主張，農(nóng)民應(yīng)該把自己的承包地、宅基地和農(nóng)房賣掉，然后帶著所獲得的資本到城市中去。這樣的案例實(shí)際上在拉美、非洲早就出現(xiàn)過(guò)，但這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)并未因此走上健康發(fā)展之路。仇保興指出，土地交給資本，讓農(nóng)民失地，會(huì)讓經(jīng)濟(jì)缺乏彈性，損害農(nóng)民的權(quán)益。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您為什么強(qiáng)調(diào)將土地交給資本從未成功過(guò)？
仇保興：因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題關(guān)乎農(nóng)民切身利益，根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署的統(tǒng)計(jì)，由于大量土地出售而導(dǎo)致的土地價(jià)格低廉，會(huì)形成資本對(duì)土地的廉價(jià)掠奪，而農(nóng)民因此獲得的并不多，甚至可能非常少。
這個(gè)問(wèn)題也關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定。2008年的危機(jī)曾導(dǎo)致我國(guó)沿海城市很多農(nóng)民工失業(yè)，后因其還可以回鄉(xiāng)種地，這場(chǎng)危機(jī)產(chǎn)生的副作用就弱化了不少。而如果讓農(nóng)民“裸身”進(jìn)城，有去無(wú)回，國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)很可能就此失去彈性。健康的城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)建立在城鄉(xiāng)居民雙向自由流動(dòng)的基礎(chǔ)之上。
將土地交給資本，就會(huì)將城鎮(zhèn)化變成“造城運(yùn)動(dòng)”，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，建所謂的農(nóng)村“城市社區(qū)”，造成農(nóng)村大量的村落被合并、遷移。將城鄉(xiāng)一體化變成城鄉(xiāng)一樣化，不僅喪失了寶貴的鄉(xiāng)土旅游資源，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化，很多省份設(shè)定了較高的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，甚至通過(guò)片面讓農(nóng)民上樓來(lái)提高城鎮(zhèn)化率，您對(duì)此怎么看？
仇保興：當(dāng)前，各省份城鎮(zhèn)化規(guī)劃所設(shè)定的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)不斷攀升，其實(shí)是有問(wèn)題的。先行城鎮(zhèn)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：美國(guó)、澳大利亞等以外來(lái)移民為主，且土地遼闊、平坦的國(guó)家，城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到85%以上；而法、德、日等以原住民為主，且人多地少、地形崎嶇不平、有傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的國(guó)家，城鎮(zhèn)化率峰值一般只能達(dá)到65%左右。我國(guó)的基本國(guó)情決定了2030年前后城鎮(zhèn)化率將保持在65%左右。
標(biāo)志性建筑，不能市長(zhǎng)說(shuō)建就建
快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化正改變我國(guó)城鄉(xiāng)面貌，“千城一面，鄉(xiāng)愁難尋”，引發(fā)人們的思考，如何才能做好新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃？仇保興認(rèn)為城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要立足以人為本，地方政府官員在做規(guī)劃時(shí)心中更應(yīng)有“山水”。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您曾說(shuō)城市規(guī)劃不是萬(wàn)能的，但是城鎮(zhèn)化沒(méi)有規(guī)劃是萬(wàn)萬(wàn)不能的。您認(rèn)為要做好城鎮(zhèn)化規(guī)劃，落腳點(diǎn)是什么？
仇保興：以人為本。不僅是要滿足現(xiàn)代人的需要，還要關(guān)心下一代的生活發(fā)展空間和資源需要。若是自顧自地“寅吃卯糧”，我們這個(gè)社會(huì)的發(fā)展將難以持續(xù)。以人為本的城鎮(zhèn)化決策是長(zhǎng)久之計(jì)。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：千城一面，鄉(xiāng)愁難尋，是我們城鎮(zhèn)化過(guò)程中的問(wèn)題，也是國(guó)人的心病，如何從規(guī)劃上解決這些難題？
仇保興：首先，要加大歷史文化名城、名鎮(zhèn)和名村保護(hù)的投入，這是城市的精神高地。第二，整合現(xiàn)有風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、濕地公園等資源，強(qiáng)化各類自然型保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一保護(hù)和建設(shè)。第三，提升城市文化品位，保護(hù)城鄉(xiāng)特色風(fēng)貌。改變大規(guī)模舊城改造模式，推進(jìn)有機(jī)更新方式。結(jié)合水系環(huán)境、綠地系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間形態(tài)和環(huán)境，傳承人文風(fēng)貌特色，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)文化多樣性發(fā)展。第四，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界，將各類開(kāi)發(fā)區(qū)、新城納入城市總體規(guī)劃統(tǒng)一管理，強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間開(kāi)發(fā)管制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的事前、事中監(jiān)督。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您曾提出在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，市長(zhǎng)、書記、規(guī)劃人員心中要有山水，怎么理解？
仇保興：清代詩(shī)人李漁言：“山水者，情懷也；情懷者，心中山水也。”其實(shí)講的是人的才情、境界和審美能力。如果市長(zhǎng)、書記、規(guī)劃人員心中有山水，就會(huì)自覺(jué)依據(jù)它們來(lái)規(guī)劃、建設(shè)城市，就能引景入城，借景造城，使人造景觀和自然景觀珠聯(lián)璧合，而不是在政績(jī)指揮棒下盲動(dòng)和冒進(jìn)。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：那您如何評(píng)價(jià)各地競(jìng)相規(guī)劃和建設(shè)的標(biāo)志性建筑，如何看待城市形象、氣質(zhì)與競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系？
仇保興：標(biāo)志性建筑是歷史的積淀，不是憑著某個(gè)市長(zhǎng)的萬(wàn)丈雄心說(shuō)建就建的。比如杭州的標(biāo)志性建筑是西湖邊寶石山上的保俶塔，距今已1300多年歷史，山不高不低，湖不大不小，距離不遠(yuǎn)不近，塔不胖不瘦，在西湖的映襯下顯得非常美，杭州再建什么標(biāo)志性建筑都無(wú)法與保俶塔相媲美。
沙里寧有句話說(shuō)得好：城市是一本打開(kāi)的書，從中可以看到這座城市市民的抱負(fù)。城市的氣質(zhì)來(lái)源于歷史和文化積淀，城市的魅力體現(xiàn)于不同時(shí)代建筑的有機(jī)結(jié)合。在全球化背景下，城市公共政策的制定、城市規(guī)劃受到不同程度的影響，但是，有個(gè)性的城市，才最有爭(zhēng)奪全球資源的能力，也最能捕捉到發(fā)展機(jī)遇。
