以傳播城市化專業知識為己任
2025年07月18日
星期五
設為首頁
|
加入收藏
搜索
這是6月的最后一周，原本不關心廣東高考升學率的來自湖北咸寧的出租車司機邵師傅，開始留心廣東今年一本的上線人數增加了多少。
邵師傅的孩子原本讀完初二就要回老家念初三，考高中，在戶籍所在地的老家參加高考。不過廣東去年出臺的放開外來務工人員異地高考的政策，讓正在準備將讀初二的兒子送回老家的邵師傅大大松了一口氣。
廣東異地高考政策規定，隨遷子女在廣東參加中考并在父母就業城市具有高中階段3年完整學籍的，2016年起可以報名在廣東參加高考。
賦予外來人員子女在居住地接受義務教育且高考，只是政府提出糾正戶籍不公，推進基本公共服務均等化、實現“人的城鎮化”的一個方面。
6月14日，中央農村工作領導小組副組長陳錫文在2014中國農業發展論壇時透露，國務院將很快推出關于戶籍制度改革的決定，著力解決進城農民和農業轉移人口真正入城鎮的問題。
事實上，6月6日的中央全面深化改革領導小組第三次會議已經審議了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。
習近平在會議上說，推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。他說，總的政策要求是全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
廣東作為全國外來人口第一大省，近期提出的數項戶籍改革舉措比這一政策要求走得更遠。
6月15日，廣東省召開城鎮化會議提出，到2020年，廣東常住人口城鎮化率要提高到73%，戶籍人口城鎮化率達到56%，要實現不少于600萬本省和700萬外省農業轉移人口及其他常住人口落戶城鎮。而特大城市深圳，正在就居住證制度進行全國首份立法，將外來常住人口的“準市民”待遇固化，探索在無法顛覆城鄉戶籍二元分立的現實情況中，外來人口漸進市民化之路。
根據官方公開資料測算，如果按未來7年推動1300萬人落戶的話，廣東農業轉移人口市民化一次性成本將高達1.7萬億，每年新增的公共服務成本高達122億。
實際上，推進農業轉移人口市民化的難點也正在于地方政府要承擔更多的公共財政支出。
廣東省委常委、常務副省長徐少華透露，廣東省委深化改革領導小組已將建立農業轉移人口市民化成本分擔機制作為重點研究課題，正在組織省發改委、財政廳、人社廳等部門共同開展專題研究。
深圳的外來人口漸進市民化之路
6月25日，《深圳經濟特區居住證條例（草案）》（下稱《條例》）提請深圳人大常委會審議。牽頭起草這一條例的深圳市人大常委會內務司法工作委員會副主任劉曙光告訴21世紀經濟報道記者，《條例》最快有望今年十月正式出臺。
這一立法試圖做出的突破是，將居住證的職能從加強外來人口管理，更多地轉向提供公共服務。也就是說，居住證要成為“準戶籍”，是在深常住人口享受公共服務的憑證。
30年前，改革開放前沿的深圳，首創“暫住證”。今天的深圳人難以想象的是，在收容遣送制度的陰影下，當年闖深圳的外地人甚至出門買菜都要帶好暫住證。而且，在2002年6月之前，一張暫住證一年還要繳納300元的管理費。
2003年收容遣送制度取消，暫住證制度的強制性隨即失去法律依托。2008年，深圳徹底告別暫住證時代，開始發放帶有一定公共服務含義的居住證。
彼時，深圳以政府令的形式頒布了《深圳市居住證暫行辦法》。在劉曙光看來，這部由公安部門主導制定的政府規章，依舊更多地強調人口管理，且由于辦證門檻低，其中涉及的一些公共服務待遇實際上被虛置。
十八屆三中全會之后，創新人口管理，加快戶籍制度改革，推進基本公共服務均等化成為社會共識。“推進居住證制度是深化戶籍制度改革的重要內容。”深圳人大常委會內務司法工作委員會主任傅倫博說。
對于深圳這樣特大城市來說，以居住證為切口，逐步推進基本公共服務均等化也是現實選擇。據深圳市公安局統計，截至2013年底，深圳戶籍人口僅有325.5萬，非深戶籍人口已達1505.08萬，是中國外來人口最多的城市。
將居住證作為享受階梯式公共服務憑證，深圳首先考慮的是要將居住證的人口管理職能盡量剝離出去。
與正在實施的居住證制度不同的是，深圳此次立法將居住登記和居住證發放分離。當前的制度安排下，深圳的外來人口，在進行居住登記的同時，要么領取十年有效期的長期居住證，要么領取短期的臨時居住證；但今后，深圳的外來人口雖然依然要進行居住登記，但居住證是在符合一定條件下，由外來人口自主申領。
辦理的條件初步被定為：一是在深圳有合法穩定居所（含租賃），并在申領之日前一年辦理了居住登記；二是在深圳有合法穩定職業，并在申請之日前參加深圳社會保險滿十二個月或者前兩年累計滿十八個月。
這樣的門檻比上海去年出臺的《上海市居住證管理辦法》以及國務院法制辦正在起草的《居住證管理辦法（草案）》要高。據劉曙光介紹，這兩份文件中，辦理居住證的條件都設定為有合法穩定居所、合法穩定職業滿6個月。
在劉曙光看來，大幅提高居住證辦理門檻是為了切實落實居住證的“含金量”。而這也是深圳這次立法的重頭戲。
條例草案中將居住證待遇分為三個層級。第一層是持證者都可享受的十多項基本公共服務。其中包括未成年子女幼兒園補貼、上學，申領駕照、護照以及來往港澳、臺灣通行證，還有社工服務、就業輔導培訓以及執業技能培訓補貼等十多項。
劉曙光說，實際上，這部分待遇中還應該包括社會保險、勞動就業、基本公共衛生、計劃生育以及法律援助等，但由于在這些領域深圳已經實現了戶籍人口與非戶籍人口全覆蓋，所以在條例草案中，并沒有列明。
但在這次審議中，深圳人大常委會莊創裕委員認為，要讓每個外來人員看得懂，這些權益恰恰要列在法規里面。
第二層是附加條件待遇。如果持證人符合居住年限、就業年限、社保參保年限等條件的，除了享受第一層基本公共服務外，子女還可以在深圳參加中考、高考、申請公共租賃住房或者租房補貼、困難救助等。
這里頭申請公共租賃住房或者租賃補貼可謂是最具“含金量”的政策。
與許多在深圳的普通外來務工家庭類似，前文所述的出租車司機邵師傅一家一直居住在城中村，“一房一廳每月租金大概1000元，僅僅是附近小區房的一半，甚至是1/3。”邵師傅告訴21世紀經濟報道記者，但是現在深圳大規模進行城中村拆遷改造，“如果到時候沒有便宜房子住，我們肯定呆不下去了。”
但是究竟什么樣的持證人可以享受公租房待遇？在條例草案中，立法者把制定資格標準的權力交給了政府。“我們設想，政府到時候可以根據自己財力狀況、公租房的建設情況和需要公租房的家庭數量，來靈活設定持證年限等條件。”劉曙光說，“這一條能寫進來，我們覺得已經挺不容易了。”
如此安排，對于翹首盼望低成本居住空間的萬千深圳外來務工者家庭來說，依然有“畫餅”之嫌。“深圳外來工這么多，猴年馬月才能輪上我們啊。不過有總比沒有強。”邵師傅說。
不過，深圳近年按照中央要求，正在著力加大保障性住房投入。此次跟居住證條例同時提交人大常委會審議的還有一份《2014年本級財政預算調整報告》。這份報告提出，由于積極爭取，深圳獲準發行42億元地方政府債券，其中28.9億元擬用于保障性住房建設，預計能夠提供11000余套市級保障性住房。
第三層待遇是持證人達到一定的條件后，可以申請入戶直接轉為深圳戶籍居民，而不愿意入戶的，則可完全享有與深圳戶籍居民同等的公共服務。
總的說來，此次立法，深圳希望以居住證為載體，結束相當長一段時間內對于非戶籍人口提供公共服務的無序狀態，試圖為非戶籍在深人士畫出一張清晰的公共服務圖譜，同時建立公平有序落戶的階梯式政策通道。
廣東研究建立農業轉移人口市民化成本分擔機制
在國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶看來，對原農業人口打開城市大門，需要戶籍改革和公共服務全覆蓋同步推進，也就是落戶式市民化和普惠式市民化并舉。前文中深圳所做的嘗試無疑屬于后者，而廣東省層面，也正在著手推行落戶式市民化，以及省級統籌的農業轉移人口市民化成本分擔機制。
雖然珠三角地區是全國經濟最為發達的地區之一，廣東省的經濟體量也多年蟬聯全國第一，但廣東區域內部不協調問題突出。長期以來粵東西北地區人均收入低于全國平均水平，城鎮化水平相應也與珠三角地區、乃至全國平均有較大差距。
廣東省城鎮化發展“十二五”規劃披露，截至2010年底，珠江三角洲地區城鎮化率達82.72％，而粵東、粵西、粵北地區的城鎮化率分別為57.71％、37.67％、44.29％。
另一方面，廣東作為農業轉移人口第一大省，面臨著農業轉移人口市民化的重大壓力。數據顯示，截至2013年底，廣東省異地務工人員約2700萬，其中省內1040萬人，省外1660萬人。
用廣東省政協黨組副書記、副主席梁偉發的話說，推進農業轉移人口市民化，題目大，涉及面廣，難度也大，但廣東必須回答好這個問題。
6月15日，廣東省召開城鎮化會議提出，到2020年，廣東常住人口城鎮化率要提高到73%，戶籍人口城鎮化率達到56%，要實現不少于600萬本省和700萬外省農業轉移人口及其他常住人口落戶城鎮。
7年1300萬，這是加速“進城”的節奏。自2010年，廣東率先積分入戶以來，截至2013年底，僅有約60.2萬人通過這一通道落戶廣東。
為實現這一目標，廣東提出三個全面放開：全面放開本科以上學歷畢業生落戶限制；全面放開除廣州、深圳以外城鎮外來務工人員直系親屬隨遷限制和職業技術院校畢業生落戶限制，以及全面放開除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山以外的中小城市及建制鎮落戶限制。
在最近一次廣東省政協組織的、就農業轉移人口市民化的專題議政會上，廣東省委常委、常務副省長徐少華透露，廣東下一步將對在廣東創業的“個體戶”給予戶籍制度上的支持。
為了應對新型城鎮化下廣東農業轉移人口如何市民化這一問題，廣東省政協成立了專題調研組進行調研。調研組認為，目前廣東農業轉移人口市民化面臨的主要問題首先是一些地方政府思想認識上的不足。
21世紀經濟報道獲得的這份政協調研報告顯示，調研組發現，一些地方政府還抱有“要人手不要人口”的思路，將與農業轉移人口的關系簡化為“勞務關系”，對吸引人力資源以支撐長遠發展重要性認識不足。除此之外，還有個別地方政府被動觀望，等待中央的“頂層設計”與配套政策。
但無法回避的是，推進農業轉移人口市民化的難點在于地方政府要承擔更多的公共財政支出。
以最為緊要的教育為例。廣東省曾做過測算，2011年全省跨縣（市、區）流動的非戶籍學生達到339萬人，如果將這些非戶籍學生入讀公辦學校的比例由目前的25%提高至75%，則需要新增公辦學位78萬個，為此需要投資203.5億元用于新建學校的征地、校舍和教學儀器設備，每年還要支出173.3億元用于公用經費補助、教師工資福利。
為此，上述調研組建議，接下來要加大省級財政統籌力度，改變主要以戶籍人口為依據的資金經費劃撥方式，加大以常住人口劃拔經費系數比例，提高省級財政統籌和轉移支付力度。以中小學生的學籍信息為基礎，在廣東省范圍內實現教育補貼經費“錢隨人走”，提高對接納隨遷子女就讀學校的資金補貼。
這一建議與廣東省高層愿景一致。徐少華在上述會議上透露，廣東省委深化改革領導小組已將建立農業轉移人口市民化成本分擔機制作為重點研究課題，正在組織省發改委、財政廳、人社廳等部門共同開展專題研究。
下一步，廣東省財政廳將會同省直有關部門和市縣財政部門，加強對廣東省承擔的非戶籍常住人口公共服務支出預算，在測算的基礎上積極向財政部反映，爭取財政部轉移支付支持。同時進一步完善對市縣轉移支付機制，在轉移支付測算中充分考慮非戶籍常住人口因素，逐步建立與市民化掛鉤的省以下轉移支付制度。
此外，徐少華表示，下一步還將逐步放開健康教育、疾病防控、預防接種等公共服務項目的戶籍限制，鼓勵農業轉移就業人口參加職工基本醫療保險，實現流動就業人員基本養老保險關系省內、省際順暢轉移接續和城鄉養老保險制度間的順暢銜接。
另外，廣東還將建立不分戶籍、不分經濟類型和用工形式的失業保險制度，并把農業轉移人口納入城鎮住房保障和公積金制度覆蓋范圍，采用公租房、租賃補貼等多種方式改善異地務工人員居住條件，在異地務工人員較多的產業園區集中配套建設單元型或宿舍型公租房。將城中村和棚戶區改造和保障房建設結合起來，探索將經過整治的城中村住宅規范化納入住房保障體系。
不容忽略的農業轉移人口市民化紅利
無論是哪種模式的市民化，推進的關鍵在于成本分擔機制的建立。
徐少華透露，廣東農業轉移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41萬元，每年公共服務成本6581元。而預計2013至2020年，廣東基本公共服務領域的財政資金將超過3萬億元，年均增長約12.5%，年均新增投入達450億元。
21世紀經濟報道記者按此推斷，如果按未來7年推動1300萬人落戶的話，一次性成本將高達1.7萬億（13.14萬元），每年公共服務成本6581元。而預計2013至2020年，廣東基本公共服務領域的財政資金將超過3萬億元，年均增長約12.5%，年均新增投入達450億元。
21世紀經濟報道記者按此推斷，如果按未來7年推動1300萬人落戶的話，一次性成本將高達1.7萬億（13.14萬×1300萬），每年新增的公共服務成本高達122億（1300/7萬人×6581元），占廣東年新增投入近1/3。
國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶在接受21世紀經濟報道記者采訪時指出，在現行財政和事權劃分體制下，農民工市民化產生的各種社會成本，主要靠輸入地城市政府自行消化。這使城市政府承受較大財政支出壓力，這是城市政府不愿向農民工開放戶籍的根本原因。
盡管近年，針對一些地方反映的突出問題，中央財政開始分擔部分責任。例如，中央財政從2008年秋季學期起，安排獎勵資金專項用于接收農民工子女的城市義務教育階段學校補充公用經費和改善辦學條件。“但截至目前，農民工進城的各種社會成本絕大部分仍要靠地方承擔。”葉興慶說。
他建議，上級政府在衡量輸入地人均財力時，應將全部常住人口作為基數，并充分考慮提供公共服務成本較高的因素。“可以借鑒中央財政對輸入地解決農民工隨遷子女接受義務教育的獎勵辦法，建立與實際服務人口相匹配的公共財政轉移支付制度，調動輸入地接納外來人口的積極性。”
但與此同時，多位專家都表示，地方政府不應該過分強調成本，而更應該看到推進農業轉移人口市民化不僅是維護社會公平、穩定的政治選擇，其本身也能釋放出諸多紅利。
以勞動力市場為例。根據經濟學家樊綱帶領的深圳綜合開發研究院所做的研究，對于廣東這樣的用工大省來說，解決好農業轉移人口市民化問題，很大程度上或許可以破解近年越演越烈的“民工荒”悖論。
近兩年農民工資平均以10%以上的速度增長，一些地方已到“劉易斯拐點”，過剩農業過剩勞動力已經用完的結論不絕于耳。
但樊綱及其研究團隊認為，中國目前的情況與劉易斯拐點的基本條件不符。“中國農民的收入，平均說來還不到‘農民工’的工資收入的50%-60%，中國農民的人數還遠遠沒有減少到人均收入與非農產業工資相等的地步。”樊綱此前對21世紀經濟報道記者說。
樊綱認為，問題在于，由于城市不為農業轉移人口提供社會保障和福利，使得他們無法在城市定居而過早退出城市勞動力供給市場而回到農村。特別是在沿海地區，這是導致“民工荒”的一個重要原因。
在《農民工早退：理論、實證與政策》一書中，樊綱等人發現，無論從全國與城市、鄉村及外出勞動力各類不同年齡結構的橫向對比，或是從外出勞動力自身不同年齡結構的縱向對比，均表明農民工40歲左右就逐步退出城市勞動力市場，這不僅導致城市勞動力短缺，也導致熟練老工人的匱乏。
針對這樣的問題，樊綱等人提出解決辦法就是漸進市民化。在路線圖上，樊綱主張先解決占大頭的跨區（省）、外出打工年齡超過10年以上以及“農二代”的市民化問題；在操作策略上，不要求一下子與所在地城市居民平齊，當然也不能以農民工放棄土地等原有的農村“保障”掛鉤。
然而，盤活農村承包地、宅基地，讓愿意進城的農民帶著財產進城卻是各方希望看到的。對進城農民來說，這意味著他們可以擁有更多可以支配的收入，而不僅僅是“只有勞動力資本，艱難生存”。廣東省城鄉規劃設計研究院總規劃師馬向明說。
對于城市來說，大批攜帶著更多財產性收入的外來務工者市民化后，也意味著巨大消費能力的釋放。
不僅如此，在華南農業大學經濟管理學院院長羅必良看來，這還意味著農民還有了創業型轉移的可能。“農民將不僅是勞動者，還有可能成為投資股東，這將給整個社會的資本結構帶來很大的變化，也將是未來經濟的增長點。”
葉興慶認為，實現這一目標的前提是賦予農民更多的財產權利。在擴大農民土地承包經營權能方面，當下要做的是，一方面明確抵押、擔保、入股的客體是經營權，另一方面繼續大力推行確權登記頒證。
宅基地不能流轉導致附著在其上的農民住宅價值不能得到充分體現也是需要破解的問題。“大量空心屋不斷增多，大量房屋閑置，非常可惜。”葉興慶說。
