時間：2014-06-30 17:40:02
來源：新華網(wǎng) 作者：姚慧婷
今天是國務(wù)院要求《不動產(chǎn)登記條例》出臺的最后一天。時限將至，條例難產(chǎn)。
根據(jù)國土資源部上月通過的立法計劃，《不動產(chǎn)登記條例》已由6月底前出臺變?yōu)?月底前力爭報出送審稿，年內(nèi)完成立法。
南都記者從國土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉，條例牽涉部門較多，與現(xiàn)行部門規(guī)章存在沖突，目前仍在研討和征求意見階段。
其實早在7年前，“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”就已寫入《物權(quán)法》，但因分歧較大，未規(guī)定統(tǒng)一登記的范圍、機構(gòu)和辦法。這些問題至今仍存爭議，立法本身就是博弈。
我國是世界上少數(shù)幾個將土地和其他不動產(chǎn)分離的國家，登記機構(gòu)“多頭執(zhí)政”，依據(jù)不一，權(quán)屬不明，不僅增加老百姓辦證跑腿的成本，還帶來交易風(fēng)險。
不動產(chǎn)登記局今年5月在國土資源部掛牌成立，各地陸續(xù)啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點。今后，土地、房屋、林地等不動產(chǎn)登記將由一個部門承擔(dān)，住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的部分職責(zé)將轉(zhuǎn)入國土部門，機構(gòu)和人員面臨撤并劃轉(zhuǎn)。
部門利益成為統(tǒng)一登記之路的絆腳石。《不動產(chǎn)登記條例》何時出臺，登記何時統(tǒng)一，要看是不是真的“壯士斷腕”。
清理任務(wù)太多，條例規(guī)定過細(xì)？
去年3月，全國人大審議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確“建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”。國辦隨后下發(fā)任務(wù)分工通知，要求今年6月底前出臺《不動產(chǎn)登記條例》。
大限將至，官方截至昨日既未發(fā)布條例出臺的消息，也未發(fā)布條例草案上報國務(wù)院的消息。南都記者從國土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉，目前條例仍在研討和征求意見階段。新華社6月25日評論指出，《不動產(chǎn)登記條例》本月“可能難以交卷”。
其實，條例6月無法出臺的答案早有端倪。今年全國兩會期間，國土資源部部長姜大明應(yīng)詢表示，將于6月“提出”《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》。數(shù)天后，國土資源部副部長胡存智在一個論壇上表示，確保6月起草完成條例并上報國務(wù)院，年內(nèi)出臺實施。
由此可見，條例的立法進度已由6月底前出臺變?yōu)?月底前提交送審稿。國土部上月審議通過的2014年立法工作計劃再度明確，力爭6月底前將《不動產(chǎn)登記條例(送審稿)》報出，年內(nèi)完成立法。
條例出臺為何延期？國土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士向南都記者解釋，當(dāng)前需梳理與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相沖突的法律法規(guī)、部門規(guī)章和政策，推動相關(guān)部門修改或廢止。
南都記者不完全統(tǒng)計，這些法律法規(guī)包括《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《房屋登記辦法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用權(quán)登記辦法》等，若不作相應(yīng)修改，條例執(zhí)行過程難免遭遇尷尬。
征求意見過程中的“批評”也讓條例難產(chǎn)。一名接近國土系統(tǒng)的人士向南都記者提到，條例“宜粗不宜細(xì)”，現(xiàn)在把由什么部門怎么搞測量等都規(guī)定得很細(xì)，不給地方留余地。“作為條例規(guī)定太細(xì)，作為辦法實施又太粗”，一名地方國土資源廳工作人員也認(rèn)為條例需加強原則性，由地方各自出臺實施辦法和細(xì)則，便于操作。
這僅是條例立法爭議的“冰山一角”。中國政法大學(xué)教授施正文接受南都記者采訪時指出，如果國土部門內(nèi)部意見難統(tǒng)一，送審稿就難報出，如果相關(guān)部門對條例草案的意見難達成共識，草案就不可能提交國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，一些關(guān)鍵問題甚至要向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)請示。
牽涉部門較多，所受阻力較大？
施正文指出，部門利益或是《不動產(chǎn)登記條例》出臺阻力之一。新華社6月25日的評論也持相同觀點。“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，要動誰的奶酪？”該評論稱，首先要動真格的是不動產(chǎn)登記管理部門的觀念、利益，相關(guān)部門需摒棄“一畝三分地”“手有公章、批文余香”的觀念，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記絕不能成為新的審批權(quán)，主題詞從“部門權(quán)力”變成“公民權(quán)利”，就搬掉了最大的絆腳石。
當(dāng)前，我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)“多頭執(zhí)政”，關(guān)涉部門有近10個之多，不同部門在不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記人員、技術(shù)方法等方面各自形成相對完整、獨立的制度，統(tǒng)一工作尤為艱難。
根據(jù)中編辦的通知，職責(zé)整合后，原分屬住建部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、海洋局的相關(guān)不動產(chǎn)登記登記職責(zé)將統(tǒng)一到國土部，“人隨事走”，適當(dāng)加強國土部的機構(gòu)和人員。
這些部門愿意把“自留田”交出來嗎？早在2012年《檢察日報》就評論指出，這是不少行政官員和潛在受益者不樂于見到的，因其將登記服務(wù)視為管理，將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記看作是失掉“手中固有的權(quán)力”和可觀的經(jīng)濟收入，還要面臨下屬機構(gòu)、人員的撤并裁減。
國土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士對南都記者坦言，人員是統(tǒng)一過程中的一大障礙。中國社科院法學(xué)所民法研究室主任孫憲忠曾提出，土地和房屋分開登記時，全國國土和住建兩個系統(tǒng)各自積累了30萬員工，統(tǒng)一登記后，這些人怎么辦？
為推進改革，今年2月由國土部牽頭，9部門建立不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度。但除國土部外，其他部門鮮有不動產(chǎn)登記相關(guān)工作的進展發(fā)布。
“我們是參與、配合部門，這個事情還是牽頭部門說比較好”，國家林業(yè)局一名工作人員對南都記者表示。“其實我們只是牽頭單位”，國土部工作人員則對南都記者說，“具體登記工作仍需相關(guān)部門配合，比如房屋登記，就需要住建部門現(xiàn)有的大量信息。”
掛牌容易統(tǒng)一難，盡管不動產(chǎn)登記局上月已在國土部地籍管理司掛牌成立，但正如《法制日報》評論指出，要讓相關(guān)部門把長期行使的登記權(quán)及手中的登記信息徹底交出來，需頂層推動、地方配合，通過體制改革、行政問責(zé)破除部門利益。
施正文認(rèn)為，《不動產(chǎn)登記條例》延期出臺，說明改革在進程中才能看到真正的難度，“實際上就是改革的決心，是不是真的壯士斷腕”。
民眾期待甚高，國土部級別不夠？
不動產(chǎn)登記好比給不動產(chǎn)上“戶口”。四川汶川大地震后，正是憑借地籍檔案，才讓廢墟找到主人，土地所有人的權(quán)利由此獲得承認(rèn)和保護。
長期以來，我國不動產(chǎn)登記農(nóng)林水土各管一攤，分散登記。居民買房，需分別跑住建和國土部門辦《房屋所有權(quán)證》和《國有土地使用證》，農(nóng)民如果想承包土地、山林、魚塘、灘涂，要跑不下四個部門才能把證辦齊。
中國土地勘測規(guī)劃院研究員黃小虎指出，這一模式是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，當(dāng)時主要為加強行政管理，保證計劃落實，有合理之處。
時過境遷，“多頭登記”如今弊端重重。登記程序、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)不一，權(quán)利歸屬不明，導(dǎo)致權(quán)利面臨無法實現(xiàn)的風(fēng)險。此外，不同登記部門職責(zé)不明，造成管轄沖突，協(xié)調(diào)困難，甚至相互扯皮，無人擔(dān)責(zé)。
《不動產(chǎn)登記條例》的出臺由此顯得緊迫。多地國土部門工作人員在接受南都記者采訪時表示，正在等待條例出臺，以此作為推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的法律依據(jù)。
盡管有專家呼吁，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)回歸維系不動產(chǎn)交易秩序、維護不動產(chǎn)權(quán)利的本意，但不可否認(rèn)，社會對此期待更高，包括推動步履維艱的官員財產(chǎn)公示和住房信息聯(lián)網(wǎng)。
施正文認(rèn)為，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是“多種問題聚焦的地方”，將影響經(jīng)濟、房價、廉政建設(shè)等最敏感的、深層次的利益問題，需更高層拿出決策，國土部僅僅是“操盤手”。
不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度今年2月確立，3月召開首次會議，但此后至今未見召開第二次會議的公開報道。有觀點指出，召集人由國土部部長擔(dān)任“層級不夠”，當(dāng)至少由國務(wù)院副總理擔(dān)任，才能破除部門各自為政的藩籬。
當(dāng)前，國土部已給出時間表：用3年時間全面建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，用4年時間運行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，形成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。
《域外不動產(chǎn)登記制度比較研究》一書作者、北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波對南都記者表示，從一種登記體系向另一種登記體系轉(zhuǎn)換時，國外往往規(guī)定一個較長的過渡期。
“香港規(guī)定了10年，英國從1925年直至上世紀(jì)90年代才把所有東西調(diào)過來”，樓建波指出，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施將對整個社會包括老百姓的生活產(chǎn)生特別大的影響，過渡期不妨長一些。
