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2025年08月18日
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潘家華
人物簡介：中央政治局集體學(xué)習(xí)的低碳經(jīng)濟(jì)講師，國務(wù)院低碳經(jīng)濟(jì)首席顧問,中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長，可持續(xù)發(fā)展研究中心主任，博士生導(dǎo)師，教授。
提問1：我國城鎮(zhèn)化在空間布局上呈現(xiàn)什么特點(diǎn)？存在哪些問題？
潘家華：我國城鎮(zhèn)化空間布局包括東中西部的區(qū)域格局、大中小的規(guī)模格局和城市功能分區(qū)格局。在區(qū)域格局上，表現(xiàn)為東部密集呈帶、中部聚點(diǎn)成片、西部散點(diǎn)擴(kuò)張的總體態(tài)勢。在規(guī)模結(jié)構(gòu)上，大城市外延擴(kuò)張力量強(qiáng)勁、中等城市發(fā)展 空間受到擠壓、小城市發(fā)展動力不足。在城市功能分區(qū)上，強(qiáng)調(diào)規(guī)模產(chǎn)業(yè)園區(qū)導(dǎo)向，忽略功能有機(jī)結(jié)合，出現(xiàn)功能匹配失調(diào)。
城鎮(zhèn)化布局的系統(tǒng)性失衡，造成諸多突出問題：節(jié)假日尤其是春節(jié)期間，長期存在東部向中西部、大城市向中小城市和鄉(xiāng)村大規(guī)模人口潮涌；城市大型居民住宅區(qū)向就業(yè)集中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和老城區(qū)上下班的潮汐波動，使得城際交通和市內(nèi)交通不堪重負(fù)；產(chǎn)業(yè)園區(qū)和人口在大城市高度集聚，占有大量優(yōu)質(zhì)土地，擠壓生態(tài)空間；一些中小城市以廉價(jià)資源吸引高能耗高排放產(chǎn)業(yè)投資，超出了城市環(huán)境自凈能力，造成資源短缺、水源污染、霧霾橫行。我國城鎮(zhèn)化空間格局的失衡是城市病形成并加劇的重要根源。
提問2：影響我國城鎮(zhèn)化空間布局的形成因素有哪些？我國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何通過空間布局讓城鎮(zhèn)化可持續(xù)？
潘家華：我國城鎮(zhèn)化空間布局的形成，一定程度上與資源環(huán)境的基本格局相對應(yīng)：東部生態(tài)系統(tǒng)自然生產(chǎn)力較高，西部生態(tài)環(huán)境較為脆弱。未來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)數(shù)億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)移，必須順應(yīng)自然，使城鎮(zhèn)化空間布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。
首先，必須嚴(yán)守耕地紅線，確保糧食安全。城鎮(zhèn)化改變地表結(jié)構(gòu)，使土地利用難以逆轉(zhuǎn)。東部單位面積的土地生產(chǎn)力，是西部的數(shù)倍乃至于數(shù)百倍。如果東部城鎮(zhèn)化無序擴(kuò)張占用土地，西部耕地產(chǎn)能難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。13億人的飯碗，不能企望依賴世界糧食市場。因此，東部的城市連綿帶，必須要有糧食生產(chǎn)空間、綠色生存空間。要使魚米之鄉(xiāng)“香”起來，僅有耕地紅線是不夠的。侵占良田是為錢財(cái)計(jì)，保護(hù)良田也必須要有利益機(jī)制的保障。
第二，必須核算環(huán)境容量，劃定生態(tài)紅線。西部地域空間廣闊，但水熱資源構(gòu)成剛性容量約束。西部大開發(fā)，并不意味著西部大規(guī)模城鎮(zhèn)化，搞高污染產(chǎn)業(yè)園區(qū)、搞山水園林城市。在水資源短缺的城市超容量抽取地下水和截取河流自然徑流，投資防滲設(shè)施搞與自然隔絕的人工河湖濕地景觀、高爾夫球場，就是違背自然、不可持續(xù)的。并且，西部是東部的生態(tài)屏障，西部地區(qū)生態(tài)退化和污染，會降低甚至毀壞東部的承載能力。因此，中西部地區(qū)城市的開發(fā)強(qiáng)度，必須尊重自然，強(qiáng)化生態(tài)紅線的剛性約束。
第三，讓城市融入大自然，順風(fēng)順?biāo)Ｗ尵用瘛巴靡娚健⒖吹靡娝⒂浀米∴l(xiāng)愁”，不僅僅是生活品質(zhì)的表征，更重要的是順應(yīng)自然的要求。如果我們的城市阻隔風(fēng)道、堵截水系，大氣自凈能力必然下降，水資源短缺和洪澇交替出現(xiàn)必會加劇。“木秀于林，風(fēng)必摧之”，競相攀比“第一高樓”，不僅風(fēng)險(xiǎn)加大，而且因樓體強(qiáng)度增加、高度增加需要消耗更多資源。盡管有可能增加土地容積率，但總體上會占用和浪費(fèi)更多的環(huán)境資源容量。
提問3：科學(xué)的城鎮(zhèn)化布局需要哪些后盾做支撐？
潘家華：城市是社會公共資源的集聚地，為城市居民提供各種社會服務(wù)。如果公共資源過分集中，特大城市的規(guī)模和邊界就難以得到有效控制，中小城市的發(fā)展和宜居空間也必然受到擠壓。
我國最優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源和文化體育資源，多集中在一線城市、直轄市、省會城市。大城市之所以越變越大，與社會公共資源的高度集中密切相關(guān)。要破解我國大城市病，如何均衡配置公共資源成為必須解決的難題。
首先，行政資源和優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療和文化資源需要避免過分集中，防止規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。巴西首都從沿海遷到內(nèi)地、韓國首都擬遷出首爾，緣于優(yōu)化區(qū)域空間布局；北京首鋼外遷是調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局的需要。類似外遷，有必要延伸到制造業(yè)以外的優(yōu)質(zhì)三產(chǎn)資源，在城市群內(nèi)疏散特大城市過于集中的城市公共服務(wù)功能。
第二，城市基礎(chǔ)設(shè)施需要凸顯區(qū)域公共屬性，不在所有而在共享。以城際軌道為例，城市群不同城市間如以城際軌道間連接實(shí)現(xiàn)同城化，不僅可以有效疏散特大城市功能，減小資源環(huán)境和人口壓力，也有利于周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán) 境質(zhì)量改善。而強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃布局，突出基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域公共屬性是發(fā)揮其引導(dǎo)作用的重要前提。
第三，科學(xué)理解“提高建成區(qū)人口密度”的內(nèi)涵。我國城市建設(shè)，中心城區(qū)地位十分突出，幾乎所有大城市，都是環(huán)路格局，一些城市中心區(qū)、老城區(qū)的人口密度超過2萬；而在開發(fā)園區(qū)、新城區(qū)，人口密度卻很低。從這個(gè)角度看，提高建成區(qū)人口密度的含義，就是要統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，主要是提高開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人口密度，防止城市邊界無序蔓延，同時(shí)要合理疏散特大城市中心城區(qū)功能，緩解交通擁堵、供水緊張、污染嚴(yán)重、房價(jià)高企的城市痼疾。
認(rèn)知和順應(yīng)自然，減少與大自然的摩擦，有助于減少對抗大自然的資源耗損，節(jié)省社會運(yùn)行的環(huán)境成本。科學(xué)的城鎮(zhèn)化空間布局不僅是綠色城鎮(zhèn)化的前提，更是綠色城鎮(zhèn)化的保障，這就需要更好地發(fā)揮政府作用，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)劃定生態(tài)紅線和城市發(fā)展邊界，將自然資源資產(chǎn)債務(wù)、生態(tài)效益等納入城市發(fā)展考核評價(jià)機(jī)制，通過資源消費(fèi)累進(jìn)稅和生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)并支持社會公共資源均衡配置和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施資源共享，逐步化解優(yōu)質(zhì)公共資源過度集中的痼疾。
