城市定位與發(fā)展戰(zhàn)略
董黎明
北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授、博士生導(dǎo)師。1961年畢業(yè)于北京大學(xué)經(jīng)濟地理專業(yè)，其后一直在北京大學(xué)從事城市規(guī)劃、城市土地利用、房地產(chǎn)估價、房地產(chǎn)開發(fā)等方面的教學(xué)和研究工作。
主要社會兼職：中國土地學(xué)會副理事長，中國房地產(chǎn)估價師學(xué)會顧問，中國土地估價師學(xué)會顧問。
從20世紀(jì)80年代開始，一直從事城市土地經(jīng)濟評價、城市土地分等定級的研究和實踐，其理論成果《城鎮(zhèn)土地定級規(guī)程》（1993年出版）被國土資源部作為土地估價師考試的指定參考書，此項成果也是制定國家《城市土地分等定級規(guī)范》的重要基礎(chǔ)。曾主持天津、廈門、濟南、山東黃島等地的城市土地定級估價，其中天津、廈門的項目曾獲原國家土地管理局的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎。
主要著作還有《城鎮(zhèn)土地定級原理》、《房地產(chǎn)評估》、《房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營管理》等。
我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。為了指導(dǎo)城鎮(zhèn)有序合理的發(fā)展，各地都在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃或制定城市發(fā)展戰(zhàn)略。城市定位，則是其中一個十分重要的內(nèi)容。讀者不禁要問：什么是城市定位？它與制定發(fā)展戰(zhàn)略有何關(guān)系？怎樣才能走出誤區(qū)，科學(xué)地進(jìn)行城市定位？對此，筆者根據(jù)近年的一些實踐經(jīng)驗，試圖從以下方面，探討上述問題。
城市定位的內(nèi)涵
城市定位，通俗地講，就是通過分析的方法，確定城市在國家和一定地域范圍扮演的“角色”，即城市承擔(dān)的主要任務(wù)和發(fā)揮的作用。在眾多的城市中，并非每個城市的發(fā)展都是雷同一致的，例如:省會城市扮演的是政治中心的角色，必然在省域范圍內(nèi)發(fā)揮行政的作用;具有豐富的旅游資源的城市，每年吸引國內(nèi)外大量的游客，其承擔(dān)的主要任務(wù)顯然是發(fā)展旅游業(yè);處于交通樞紐位置的城市，最突出的職能是交通運輸，應(yīng)發(fā)揮交通的優(yōu)勢作用。可見，不同類型的城市，其地位作用各不相同，只有將城市擺在正確的位置，對其進(jìn)行準(zhǔn)確定位，揭示每個城市的職能差異，才能充分發(fā)揮城市的優(yōu)勢和特色。
城市定位也是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，在城市規(guī)劃中分析確定城市性質(zhì)實質(zhì)上就是城市定位。其含義是通過分析城市的主要職能，揭示某個城市區(qū)別于其它城市本質(zhì)的差別，抓住城市最基本的特征。由于明確了每個城市在地域分工中的地位和作用，也就找到了城市應(yīng)該扮演的角色。其最終目的同樣是最大限度地發(fā)揮城市群體各自的優(yōu)勢。總之，無論是城市定位還是確定城市性質(zhì)，都是通過宏觀的區(qū)域分析，研究城市之間的差異和職能分工，突出城市的個性而不是它們的共性。
城市定位的作用
城市定位涉及到究竟要建設(shè)一個什么樣的城市的問題。城市定位是否準(zhǔn)確，不僅關(guān)系到城市本身的發(fā)展前景，同時也牽涉到區(qū)域各級城鎮(zhèn)的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，城市定位是城市發(fā)展戰(zhàn)略必不可缺少的內(nèi)容。其意義和作用可歸納為以下幾方面：
第一，從宏觀的層面看，在市場經(jīng)濟的條件下，區(qū)域中的每個城市的發(fā)展既有相互競爭的一面，同時又有協(xié)同互補的需求。城市之間的競爭是一把雙刃劍，它既可激勵城市的快速發(fā)展，但如果城市不考慮自己的優(yōu)勢和特色，盲目地加入惡性競爭的行列，就會適得其反。例如，當(dāng)前不少城市看到汽車制造技術(shù)含量高、市場前景廣闊而紛紛上馬汽車制造廠，其后果必然會出現(xiàn)大量的重復(fù)建設(shè)，造成資源和投資的嚴(yán)重浪費，那些不具備條件生產(chǎn)汽車的城市因競爭力不夠往往面臨破產(chǎn)。反之，科學(xué)的城市定位是從區(qū)域的合理分工出發(fā)，根據(jù)國家多方面的需要和每個城市的優(yōu)勢，確定城市不同的發(fā)展方向。由于城市之間定位不同，在相互的競爭中取長補短，既有分工，又有協(xié)作，避免了發(fā)展的盲目性，在總體上必將取得最佳的綜合效益。
第二，對一個城市而言，只有合理的定位，才能突出城市特色，充分發(fā)揮城市的優(yōu)勢。城市定位不準(zhǔn)，就會迷失方向，丟掉特色。一旦城市的發(fā)展和城市的風(fēng)格與別的城市雷同，最終將喪失自身的競爭力。同樣，一個企業(yè)的產(chǎn)品如果缺乏自己的特色，與別的廠家同屬一個模子克隆出來，在市場上也是無人問津的。可見，充分發(fā)揮城市特色，才能使城市不斷地創(chuàng)新、發(fā)展、壯大，在競爭中立于不敗之地。
第三，城市定位是制定城市發(fā)展方針和產(chǎn)業(yè)政策的重要依據(jù)。城市發(fā)展方針是指導(dǎo)城市發(fā)展的綱領(lǐng)，其主要內(nèi)容是確定城市發(fā)展的目標(biāo)、發(fā)展重點以及相關(guān)的公共政策。城市方針要從城市的實際情況出發(fā)，突出城市的特點，才具有針對性和可操作性，因此，城市的性質(zhì)、定位，就成為制定城市發(fā)展方針的重要依據(jù)。
鑒于各類城市的定位不同，其發(fā)展方針是有差別的，例如:定位為風(fēng)景旅游的城市，其發(fā)展方針應(yīng)強調(diào)正確處理發(fā)展與保護的關(guān)系，因為只有生態(tài)、旅游資源不受到破壞，城市擁有良好的環(huán)境，才能吸引大量國內(nèi)外的游客，起到促進(jìn)城市的發(fā)展的作用。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，在產(chǎn)業(yè)政策上除以旅游和第三產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)外，應(yīng)嚴(yán)格控制有污染的企業(yè)在風(fēng)景區(qū)周圍發(fā)展。反之，對于工業(yè)城市，其相應(yīng)的發(fā)展方針應(yīng)從各方面創(chuàng)造條件，保障工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
城市定位的誤區(qū)
城市定位看似簡單，不少人認(rèn)為無非用一兩句話就能對城市的特征進(jìn)行概括。其實不然，鑒于當(dāng)前人們對城市定位的內(nèi)涵理解不同，定位的方法各異，得出的定位結(jié)果自然五花八門，難以統(tǒng)一，成為城市規(guī)劃爭議最多的內(nèi)容。大量的事實表明，當(dāng)前在城市定位過程中的確存在不少誤區(qū)：
誤區(qū)之1：混淆城市個性與共性
任何城市在發(fā)展過程中都具有兩面性，即城市的共性和城市的個性。前者是城市發(fā)展中共同需要遵循的客觀規(guī)律，共同達(dá)到的目標(biāo)和必須貫徹的方針政策。例如:我國的城市都應(yīng)實現(xiàn)城市的現(xiàn)代化，走可持續(xù)的發(fā)展道路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，建設(shè)為宜居型的城市等等，均屬于城市共性的范疇。城市的個性實質(zhì)上就是城市的性質(zhì)，反映城市的特色和城市職能分工的差異。城市定位并不要求我們?nèi)w納城市的共同點，如果將城市的共性替代城市的個性，或?qū)烧呋鞛橐惑w，就等同于要求每個城市按同一的模式和路子去發(fā)展，城市就會失掉自身的特色和優(yōu)勢。
誤區(qū)之2：坐井觀天，就城市論城市
俗話講，“是驢是馬，需要拿出來遛遛”。同樣，城市的地位和作用，城市的優(yōu)勢和特色，只有通過相互比較，才能分出高低。當(dāng)前有些城市定位時，不考慮自身的自然、社會、經(jīng)濟環(huán)境，不研究其它城市在區(qū)域中的地位和作用，過高地估計自己的“優(yōu)勢條件”，關(guān)在屋子里定性，往往會脫離實際。最明顯的例子是：當(dāng)前一些科技力量不強、現(xiàn)有基礎(chǔ)較差的中小城市要在不久將自己打造為“高新技術(shù)”、“先進(jìn)制造業(yè)”的基地，甚至還要定位成為“國際性的城市”。
誤區(qū)之3：混淆城市的主要職能和其它職能
鑒于每個城市都是一定地域的中心，因而都具有多種職能。首先，它們都是不同級別的政治中心——省會、地級市、縣城等等，在一定的范圍行使行政管轄的職能;其次，城市本身也是一個經(jīng)濟實體，具有多個產(chǎn)業(yè)部門，如制造業(yè)、交通運輸業(yè)、旅游業(yè)、商業(yè)服務(wù)等等；此外，城市中還有一定數(shù)量的科技、文化、教育機構(gòu)，承擔(dān)一定區(qū)域的科技文化職能。在進(jìn)行城市定位時，為了促進(jìn)各行各業(yè)的發(fā)展，一些城市往往將其大大小小的職能都列為城市的性質(zhì)：諸如某某城市既是政治、經(jīng)濟、文化中心，又是科技、交通、物流、金融、旅游中心等等。這樣的定位看似全面，由于求全，其結(jié)果必然是千城一面，毫無特色可言。事實上每個城市雖具有多種職能，但并非每一個城市職能在區(qū)域中都具有同等的影響力，只有對國家和區(qū)域承擔(dān)主要任務(wù)或具有重要影響力的主要職能，才能反映城市的地位和作用，構(gòu)成本質(zhì)的特征。
城市定位的方法
針對上述城市定位存在的問題，正確的定位方法應(yīng)從以下三方面入手：
1，跳出城市的圈子，從更大的區(qū)域范圍分析自身的比較優(yōu)勢
每個城市的發(fā)展都存在優(yōu)勢條件和制約因素兩個方面。只有認(rèn)清城市的優(yōu)勢，才能做到揚長避短，達(dá)到準(zhǔn)確定位的目的。但是，城市優(yōu)勢不是主觀臆測的結(jié)果，而是通過比較分析得到的。比如，某市制造業(yè)的效益比煤炭采掘業(yè)高，似乎制造業(yè)成為該市的優(yōu)勢部門；通過區(qū)域城市之間的比較發(fā)現(xiàn)：該市所在的區(qū)域內(nèi)缺乏煤炭資源，而且其制造業(yè)的效益相對低于區(qū)內(nèi)其他城市的制造業(yè)。從比較優(yōu)勢的角度分析，該市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)應(yīng)是煤炭而不是制造業(yè)，因為它一旦放棄了煤炭生產(chǎn)而大力發(fā)展制造業(yè)，雖然會使城市自身的GDP增速加大，但從整個區(qū)域的大局看，由于該區(qū)缺煤，需要從遠(yuǎn)處將煤炭調(diào)入，大大增加了運輸和生產(chǎn)成本，在經(jīng)濟上反而得不償失。
2，分析城市的主要職能
如前所述，每個城市都有許多職能，但只有主要職能才能反映城市在地域分工中的地位和作用。所謂主要職能是指對區(qū)域有很大影響、在城市發(fā)展中起主導(dǎo)作用的職能。判斷城市的主要職能可采用定性與定量相結(jié)合的方法，前者主要偏重于區(qū)域宏觀層面的分析，適用于城市的政治、文化、科技等非經(jīng)濟職能;定量分析可通過區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的數(shù)據(jù)，研究城市的經(jīng)濟職能和各類產(chǎn)業(yè)在區(qū)域和城市中的地位與作用，例如:大慶的石油產(chǎn)量占全國近40%，石油開采及加工工業(yè)的產(chǎn)值占本市工業(yè)總產(chǎn)值80%以上，據(jù)此，大慶可定位為全國的能源生產(chǎn)基地。
3，根據(jù)上位規(guī)劃對城市進(jìn)行定位
新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃按空間范圍可分為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃五個層次，所謂上位規(guī)劃是指比本規(guī)劃層次更高的規(guī)劃。以北京為例，北京城市總體規(guī)劃是各區(qū)縣新城的上位規(guī)劃，而后者又是鄉(xiāng)、村的上位規(guī)劃。
上位規(guī)劃的城市定性之所以能夠作為下位規(guī)劃的依據(jù)是因為：兩者是整體與局部的關(guān)系，上位規(guī)劃通過更大區(qū)域范圍城鎮(zhèn)之間的職能比較，可從整體、宏觀的角度更準(zhǔn)確地分析區(qū)域中某個城市的地位與作用；通過合理的城市職能分工，又可發(fā)揮區(qū)域各級城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢，在總體上取得最佳的效益。反之，從局部的視角進(jìn)行城市定位，就城市論城市，往往會抓了芝麻，丟了西瓜。
城市定位的實例分析
1、首都北京的城市定位
建國以來北京的城市定位，在不同的發(fā)展階段，存在重大的差別。作為首都，北京是全國政治中心的地位是毋庸置疑的。問題在于，北京要不要成為全國的經(jīng)濟中心？要不要大力發(fā)展現(xiàn)代化的工業(yè)？這對于北京的發(fā)展方向至關(guān)重要，也是北京定位爭論的焦點之一。
早在上個世紀(jì)50年代，北京成為新中國的首都之后，為了改變封建社會遺留下的消費性城市的面貌，突出工人階級的領(lǐng)導(dǎo)，在進(jìn)行城市定位時，強調(diào)“首都應(yīng)該成為我國政治、經(jīng)濟和文化的中心，特別要把它建設(shè)成為我國強大的工業(yè)基地和技術(shù)科學(xué)的中心”。這一定位，一直持續(xù)到改革開放的前夕。受當(dāng)時城市定位的影響，北京市委在1958年提出“爭取在5年內(nèi)把北京建設(shè)成為現(xiàn)代化工業(yè)基地”的口號，發(fā)展了包括重工業(yè)為核心的一系列工業(yè)。到1979年，北京的工業(yè)產(chǎn)值已超過天津，僅次于上海，成為全國最大的工業(yè)城市之一。
現(xiàn)在看來，建設(shè)工業(yè)基地的城市發(fā)展方針固然可以為北京的現(xiàn)代化建設(shè)打下雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，但其負(fù)面影響也十分嚴(yán)重，不可小視。首先，北京發(fā)展的許多工業(yè)門類——鋼鐵、石油化工、建材等，不僅具有嚴(yán)重的污染，而且又是占地多，耗水、耗能大的大型企業(yè)，從而使北京的資源、環(huán)境不堪重負(fù)，對城市的宜居性構(gòu)成巨大的威脅。其次，工業(yè)發(fā)展吸引了大量的外來人口，導(dǎo)致北京城市規(guī)模迅速擴大，1949年北京的戶籍人口只有414萬，到八十年代中期已增加到950萬，人口的擴張成為北京“攤大餅”向外蔓延的主因。
為了扭轉(zhuǎn)北京城市定位不當(dāng)、工業(yè)發(fā)展過多帶來的弊端，1982年修訂的城市總體規(guī)劃確定了城市的性質(zhì)是“全國的政治中心和文化中心”，不再提出“全國的經(jīng)濟中心”和“工業(yè)基地”。進(jìn)入21世紀(jì)，考慮到我國日益增強的國力和國際地位，首都北京在全球的影響和地位越來越重要，在2005年經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪城市總體規(guī)劃中，對城市的定位又有進(jìn)一步的發(fā)展，規(guī)定北京的城市性質(zhì)是“中華人民共和國的首都，是全國的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和現(xiàn)代國際城市”。
根據(jù)新的城市定位，北京未來的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)充分發(fā)揮城市的政治、科技、文化職能的作用，擴大國際交往與國際合作的力度，強化生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和古都文化遺產(chǎn)的保護，通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，將不宜布置在北京的企業(yè)和功能如首都鋼鐵廠等擴散到環(huán)渤海地區(qū)，力爭到2050年左右，“將北京建設(shè)成為經(jīng)濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的城市，進(jìn)入世界城市的行列”。
2、北京重點新城的定位
新一輪的北京城市總體規(guī)劃，在中心城區(qū)外圍一共規(guī)劃了11個新城，其中通州、順義、亦莊為重點建設(shè)新城。其共同特點均位于北京東部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶上，未來具有廣闊的發(fā)展前景。除了共性之外，這三個新城的主要職能有沒有本質(zhì)的差異？各有什么特色？這就涉及到新城的定位問題。
從地域合理分工及更大的區(qū)域范圍分析三新城的比較優(yōu)勢，不難發(fā)現(xiàn)它們之間在北京未來發(fā)展過程中承擔(dān)的主要任務(wù)有很大的差別，在北京這個“舞臺”上扮演不同的角色，其發(fā)展方向和采取的發(fā)展戰(zhàn)略也不完全一樣。
（1）通州新城
歷史上通州是大運河的源頭，是聯(lián)系京都與經(jīng)濟發(fā)達(dá)的長江三角洲的紐帶，交通地理位置十分重要。時至今日，通州仍是北京通往環(huán)渤海地區(qū)的重要門戶，擁有多條鐵路、高速公路、城際鐵路與天津、唐山乃至東北地區(qū)溝通。此外，它還是北京東西軸線和東部發(fā)展帶的節(jié)點，與中心城區(qū)近在咫尺，市內(nèi)公交便捷，是接納北京市中心區(qū)人口和其他職能的理想地點。而運河風(fēng)貌又為其建設(shè)濱水宜居城市打下良好的基礎(chǔ)。
根據(jù)以上分析，通州可定位于：全面為首都綜合服務(wù)的新城，也是北京參與環(huán)渤海區(qū)域合作的重要基地。其發(fā)展首先應(yīng)服務(wù)首都，積極推動中心城區(qū)人口和職能的疏解；新城建設(shè)要突出運河文化的內(nèi)涵，打造為首都文化中心服務(wù)的文化產(chǎn)業(yè)基地，培育和壯大文化創(chuàng)意、專業(yè)會展、出版、影視創(chuàng)作等新興產(chǎn)業(yè)。同時要根據(jù)自身的特點發(fā)展高端的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，如區(qū)域商貿(mào)、休閑、娛樂、金融、商務(wù)等。此外，作為面向京、津、冀的服務(wù)中心，還要加強區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，充分利用運河的優(yōu)勢構(gòu)建環(huán)境優(yōu)美的濱水宜居新城。
（2）順義新城
地處北京東北，距中心城區(qū)只有30公里，境內(nèi)有兩條鐵路、4條快速公路通過，與市中心和其它區(qū)縣聯(lián)系十分方便。與其他兩個重點新城相比，其最大的優(yōu)勢是首都國際機場為順義帶來的發(fā)展機遇。眾所周知，在經(jīng)濟全球化的時代，大型的機場已成為聯(lián)系國內(nèi)外重要的樞紐。北京為了打造成為國際性的大都市，經(jīng)過不斷的發(fā)展與擴建，位于順義的首都機場2007年的吞吐量已突破5000萬人次，躋身于世界十大機場的行列;三號航站樓使用后，隨著吞吐量的進(jìn)一步增加，在短期內(nèi)更有可能成為世界五大機場之一。此外，順義也是工業(yè)基礎(chǔ)最好的區(qū)縣，2005年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到265億元，人均4500美元，基本形成汽車制造、電子、食品飲料為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系。
利用這一優(yōu)勢地位，順義新城應(yīng)定位于：世界級的國際空港、首都臨空產(chǎn)業(yè)中心和現(xiàn)代制造業(yè)基地。今后發(fā)展的主要方向是依托國際機場，積極發(fā)展國際會展、商務(wù)、物流等臨空產(chǎn)業(yè)，培育以空港工業(yè)區(qū)和天竺出口加工區(qū)為依托的高新技術(shù)集群。與此同時，可在現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展高端、高效、高輻射力的現(xiàn)代制造業(yè)。利用潮白河兩岸的優(yōu)美環(huán)境，還可發(fā)展休閑旅游業(yè)，為首都居民節(jié)假日提供娛樂度假的場所和高檔的住宅。
（3）亦莊新城
從發(fā)展的時序看，亦莊是北京名副其實的新城。從1991年8月亦莊經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)成立至今，尚不到20年時間。借首都雄厚的實力和良好的發(fā)展條件，亦莊當(dāng)前已成為全國開發(fā)區(qū)五強之一。特別需要提及的是，1999年，亦莊又成為北京高新技術(shù)開發(fā)區(qū)——中關(guān)村科技園區(qū)的重要組成部分。兼具高端產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)雙重職能。鑒于亦莊開發(fā)區(qū)過去只是一個經(jīng)濟實體而缺乏作為城鎮(zhèn)的完整功能，在2005年新的北京城市總體規(guī)劃中，將其正式定位為重點建設(shè)新城。
從整個北京的發(fā)展定位看，雖然城市性質(zhì)未提經(jīng)濟中心，但并不意味北京不能發(fā)展任何工業(yè)。實際上，北京雄厚的科技文化底蘊為發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)打下了良好的基礎(chǔ)。2005年北京科技園區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)銷售收入占全國園區(qū)1/7，就是一個有力的例證。據(jù)此，亦莊新城的定位應(yīng)是首都重要的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中心。今后的發(fā)展戰(zhàn)略除了要補充居住、科技、文化、體育、衛(wèi)生等城鎮(zhèn)職能外，還要進(jìn)一步提升現(xiàn)代制造業(yè)的層次和國際競爭力，打造高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中心，重點發(fā)展電子、汽車、醫(yī)藥、裝備等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)，相應(yīng)構(gòu)建以區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群為依托的高端產(chǎn)業(yè)服務(wù)基地。
