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2025年09月02日
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新型城鎮(zhèn)化，是人的城鎮(zhèn)化，不再片面追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，而是要提高城鎮(zhèn)人口素質和居民生活質量，推進農業(yè)轉移人口市民化。在以人為核心的新一輪城鎮(zhèn)化進程中，涉及到的問題涵蓋方方面面，戶籍、土地、財稅、收入分配、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、行政管理體制等多個領域的改革需加速推進。作為特大型城市的上海，城鎮(zhèn)化率已高達89％，如何打破城鄉(xiāng)二元結構、如何做好新型城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、如何充分保護農民合法權益，如何提升城市建設整體水平，難點亟待破解。
今年3月以來，市政協(xié)聚焦本市新一輪城鎮(zhèn)化推進過程中的重點、難點，通過課題調研、專題視察、提案督辦、協(xié)商座談以及建言稿件征集等形式，廣泛發(fā)動政協(xié)委員參與討論，36場次的專題通報會和座談會，600余人次市政協(xié)委員和在滬全國政協(xié)委員積極參與，提出了百余條建議。在此基礎上，市政協(xié)于7月底舉行常委會議，圍繞推進本市新一輪城鎮(zhèn)化議題協(xié)商議政。常委們就運用市場機制促進資源要素流動和集聚，推進產業(yè)、就業(yè)、服務與人口集約式發(fā)展，優(yōu)化公共服務資源配置，推動村莊建設差異化，完善立法保障農民基本權益，有序引導人口增長重心轉移等提出了意見建議。
推進公共服務的均等化
上海部分區(qū)縣，特別是人口導入?yún)^(qū)的教育衛(wèi)生機構設施總量不足、優(yōu)質資源分布不均衡、人才缺口較大，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的問題亟待解決。
謝毓敏常委指出，全市超過70％的市實驗性示范高中和公立三級醫(yī)療機構，大多集中在城市化地區(qū)，農村地區(qū)的教育衛(wèi)生機構運行機制相對落后，優(yōu)質資源缺乏，服務質量不高，難以滿足村民需求。
專業(yè)人員缺乏、分布不均的情況在衛(wèi)生領域尤為突出，謝毓敏常委舉例說:比如，按浦東新區(qū)常住人口發(fā)展總體需求看，到''十二五''末，新區(qū)區(qū)域范圍內衛(wèi)生技術人員初步預測應達到3.3萬名，但截止2013年底的人數(shù)為2.65萬名。她建議，在立項審批、土地規(guī)劃、資金保障等方面給予支持與保障，將教育衛(wèi)生機構設置的重點放在人口大量導入?yún)^(qū)域，引導機構、人力、技術等存量和增量資源向農村、邊遠地區(qū)流動；在教育方面，加大農村學校教師剛性流動，鼓勵城區(qū)學校教師向農村學校流動，特別是實聘教師數(shù)超過崗位設置數(shù)的學校向師資相對困難的學校流動；在衛(wèi)生方面，進一步完善公立醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務機構補償機制，制定除績效工資外的相關傾斜性梯度政策，引導優(yōu)秀醫(yī)療衛(wèi)生人才到郊區(qū)機構服務。
許劍民委員建議，對各區(qū)域人均衛(wèi)生經費、公共衛(wèi)生機構數(shù)、床位數(shù)、人員數(shù)等醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展程度主要指標進行評估，根據(jù)區(qū)域實際情況提出相應的最低標準，并以法規(guī)或文件的形式加以固化。
上海已建成的大學城，大部分位于郊區(qū)，可以充分利用大學城的各類資源服務社區(qū)，陳東輝委員建議，發(fā)揮大學城在硬件設施、師資力量、學科專業(yè)等方面的優(yōu)勢，鼓勵大學生積極參與社區(qū)志愿活動，鼓勵大學教師到郊區(qū)中小學開展科普、文化教育，促進郊區(qū)公共教育事業(yè)發(fā)展。
優(yōu)化新城產業(yè)結構布局
沒有產業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化難以持續(xù)，上海郊區(qū)不僅要發(fā)展先進制造業(yè)，也要大力推進現(xiàn)代服務業(yè)、生產服務業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。這是委員們的普遍共識。“產業(yè)規(guī)劃與新城、市鎮(zhèn)等的規(guī)劃必須互為支撐、統(tǒng)籌考慮”，鄭龍常委認為，應優(yōu)先做好城鎮(zhèn)規(guī)劃，通過城鎮(zhèn)規(guī)劃的穩(wěn)定實施和不斷完善，促進人口、產業(yè)、就業(yè)、服務等集約式發(fā)展。他建議，通過管理輸出和資源整合，對產業(yè)園區(qū)進行歸并，逐步取消區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的產業(yè)開發(fā)區(qū)，同步調整市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅分享機制和責任機制，提高國家級和市級產業(yè)園區(qū)在新城的集聚度，實現(xiàn)產城高度融合發(fā)展。
在滬全國政協(xié)委員陳海剛認為，上海的新型城鎮(zhèn)化建設應在優(yōu)化產業(yè)結構的同時，更加注重優(yōu)化產業(yè)空間布局，不僅要引導高端制造業(yè)向郊區(qū)布局，更要引導現(xiàn)代服務業(yè)向郊區(qū)布局，營造新的服務業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展的產業(yè)集群。有委員指出，地區(qū)產業(yè)布局決定了就業(yè)要求和勞動力結構，產業(yè)布局既要考慮全市經濟戰(zhàn)略重點，也要符合當?shù)厝巳簩嶋H生活需求，比如以旅游業(yè)、文化創(chuàng)意產業(yè)、養(yǎng)老健康產業(yè)、現(xiàn)代種植業(yè)等帶動郊區(qū)產業(yè)發(fā)展。
還有委員認為，城鎮(zhèn)化與產業(yè)互為支撐不能只考慮單一模式，既可以通過產業(yè)集聚帶動人口集聚，也可以通過人才集聚帶動產業(yè)集聚。比如，通過出臺優(yōu)惠政策、完善公共服務配套建設等途徑，營造宜居宜業(yè)的良好環(huán)境，吸引人才留下創(chuàng)業(yè)，形成新業(yè)態(tài)。
探索多渠道資金保障
推進城鎮(zhèn)化建設需要龐大的資金支持，健全長效可持續(xù)的資金投入保障機制尤為重要。委員們認為，一方面，要統(tǒng)籌市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，強化市級、區(qū)級財力的支持和導向功能，對發(fā)展較滯后鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的基礎設施建設給予重點支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財力要優(yōu)先解決老百姓的民生保障配套，減少對開發(fā)區(qū)落地項目的反哺；另一方面，要創(chuàng)新金融發(fā)展方式，拓展融資渠道，完善金融服務，引導高效的社會、民營、國際資本共同參與到上海新型城鎮(zhèn)化建設中。
“一些地方資金投入渠道過于單一，主要依靠政府資金，財政風險過大”，虞鋼委員建議，在強化財政資金引導的基礎上，支持其它資本有序介入，探索以信托理財和設立資金池的方式，引導保險資金、養(yǎng)老基金等社會資金參與新城鎮(zhèn)建設，多渠道吸引民營資本注入，綜合運用稅收、參股、貼息、擔保等手段，為參與投入新城鎮(zhèn)建設的民營資本提供扶持。此外，運用大平臺、大數(shù)據(jù)加強對財政資金使用的全程監(jiān)管和事后評估。
肖星委員認為，城鎮(zhèn)化建設涉及到的基礎設施項目，需要長期、穩(wěn)定、龐大的資金投入，而保險資金具有期限長、穩(wěn)定性強、融資成本相對低的特點，契合了城鎮(zhèn)化基建的資金需求。他建議，鼓勵保險資金參與養(yǎng)老、醫(yī)療、保障房建設、舊區(qū)改造等民生項目建設，對保險資金投資的基礎設施項目，進一步完善增信措施。
切實維護農民合法權益
上海新一輪城鎮(zhèn)化要把確保農民權益放在突出位置加以研究和解決。在議題討論中，委員們一致認為，城鎮(zhèn)化并非在農村造高樓大廈，而是要讓農民享受城市居民同等待遇。
實行農村產權制度改革是維護農村集體經濟組織成員合法權益的有效手段。委員們強調，此項改革在推進過程中，要特別重視把握好防止集體資產流失、尊重群眾意愿、堅持因地制宜、明晰股權分配、依法公正公開這幾項原則。委員建議，通過清產核資、成員界定和農齡計算等方式，將集體資產股份量化給每個成員，組建社區(qū)經濟合作社、社區(qū)股份合作社、有限責任公司等不同形式的新集體經濟組織，完善內部收益分配機制，形成集體經濟組織成員增收的長效機制。同時，健全稅費、工商登記等政策配套，減輕新集體經濟組織在改制過程中的稅費負擔，進一步明確其法人身份和市場主體地位。
一些委員在前期調研中發(fā)現(xiàn)，有的農民將土地出讓后，難以分享增益，直接得到的經濟補償較少，擇業(yè)渠道又受到限制，難以全面轉向非農就業(yè)；有的農民進城務工，但由于勞動性質沒有客觀認定，勞動權益保障制度相對滯后，使得務工收入不足以在城市生活開支，流動性大。施南昌常委建議，加快建立“經濟補償、就業(yè)服務、社會保障”三位一體的安置模式，探索貨幣補償與房屋安置并舉，將以前享受鎮(zhèn)保失地農民的保障納入城保，進一步健全包括養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度在內的社會保障制度。倪蓉委員則建議，應將農民就業(yè)統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理，并優(yōu)先享受就業(yè)培訓、指導、職業(yè)介紹等。
還有委員建議，城鎮(zhèn)化推進過程中，由人口流動帶來的就業(yè)、社會保障等問題，不能光靠政府去協(xié)調，可以通過購買服務等方式，加大城郊社會組織的培育，用社會化方式解決郊區(qū)社會管理難題，而在管理觀念和方式上，也要由農村社區(qū)加速向城市社區(qū)轉型，注重村委會職能的轉變。
新型城鎮(zhèn)化回歸到“人”
上海的新型城鎮(zhèn)化新在哪里？目標內涵是什么？在袁雯常委看來，這個“新”可以理解為“城市更新”。她指出，上海建設用地比例已近極限，土地、環(huán)境等資源約束幾近剛性，唯有在質量和效益上下功夫，建設一個值得后人留下、值得后人保護的上海，為生活在上海的市民提供更多美好生活的公共資源，為上海的未來發(fā)展提供可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境。屠海鳴常委強調說，有六個誤區(qū)必須厘清，城鎮(zhèn)化，不是房地產化；城鄉(xiāng)一體化，不是城鄉(xiāng)一樣化；市場主導，不是市長主導；“好”字當頭，不是“快”字當頭；人口轉移不僅僅是小向大轉移；社會治理多元化，不是政府一家獨角戲。鳳懋倫委員則認為，上海新一輪城鎮(zhèn)化建設應兼顧集中與分散、傳統(tǒng)與現(xiàn)代。
張新生常委建議，應主動加強與上海周邊地區(qū)的有效配套和銜接，既要注重利用本市各區(qū)縣自身條件完善和提升上海城市功能，又要充分考慮郊區(qū)區(qū)縣與長三角二級城市群之間的天然聯(lián)系，從打造整個長三角區(qū)域內的不同功能區(qū)和節(jié)點城市的角度，精心做好上海新城鎮(zhèn)化體系建設規(guī)劃。褚以琳常委建議從上海實際出發(fā)，吸收各國城鎮(zhèn)化建設中的統(tǒng)籌協(xié)調經驗:一方面，引進市場機制，加強公共服務，健全社會保障制度；另一方面，充分發(fā)揮政府的引導作用，加強頂層設計，以依法治市規(guī)范城市建設，以惠民利民指導公共服務，以和諧共處促進城鄉(xiāng)一體，以綠色低碳構建生態(tài)環(huán)境，以傳承創(chuàng)新延續(xù)文化文明。
勿忘新城鎮(zhèn)的文化屬性
“千城一面”顯然與“人的城鎮(zhèn)化”理念背道而馳。委員們認為，城鎮(zhèn)的個性體現(xiàn)在文化上，在城鎮(zhèn)化建設中必須注重保留文化屬性。駱新常委指出，城鄉(xiāng)一體化的實質應該是公共服務和公民權利的無差異化，不能片面理解為鄉(xiāng)村的樣子要向城市看齊?！吧虾１仨毚_立與世界特大城市、國內各大城市，特別是與長三角城市群之間的關系，制定出富含文化價值的城市定位。”
委員們在前期考察中，對浦東新區(qū)新場古鎮(zhèn)留下了深刻印象。在1.48平方公里的古鎮(zhèn)區(qū)域內，成片保留了15萬平方米明清時期的江南傳統(tǒng)街坊式古建筑群，成為浦東地區(qū)規(guī)模最大、歷史建筑數(shù)量保存最多、古跡遺址留存最完整的歷史文化風貌區(qū)。在整個上海地區(qū)，新場古鎮(zhèn)也是少有的、保存完整且尚未建設性破壞的江南傳統(tǒng)水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)。委員們認為，古舊建筑也能為現(xiàn)代生活服務，古鎮(zhèn)的保護性改造應以實實在在提升當?shù)匕傩丈钏綖槌霭l(fā)點。
常青常委指出，由于農村舊建筑大部分是江南傳統(tǒng)風土建筑或只經過初級改造的低質建筑，甚至存在危房簡屋，在舊改過程中的處置方式應因地制宜地加以變通，可以按其屬性和價值實行分類策略。如，標本式保護類，重點是保存風貌區(qū)結構、肌理；結構性保護類，重點是對風土建筑原樣翻建，改善建筑形態(tài)和使用質量；改造更新類，重點是在保留景觀結構特色的基礎上進行改建，并對周邊環(huán)境加大改造力度。
委員們還建議，加大對農村文化保護的研究，做好歷史文化古跡、名人故居等優(yōu)秀文化資源的普查和登記工作，及時采取切實可行的保護措施；在大型公共文化設施布局中應優(yōu)先考慮配置小城鎮(zhèn)，推動優(yōu)質文化創(chuàng)意資源向郊區(qū)城鎮(zhèn)轉移。
