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2025年09月03日
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9月25日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的新一輪退耕還林還草總體方案，印發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2014年退耕還林還草年度任務(wù)的通知》（發(fā)改西部[2014]2155號(hào)），安排山西、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)2014年退耕還林任務(wù)500萬(wàn)畝。標(biāo)志著新一輪退耕還林還草進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問(wèn)題。
1、退耕還林還草從1999年啟動(dòng)，實(shí)施多年，成效如何？
答：黨中央、國(guó)務(wù)院在世紀(jì)之交作出了實(shí)施退耕還林的重大決策。退耕還林工程于1999年啟動(dòng)實(shí)施，截至2006年底，累計(jì)完成退耕地造林1.39億畝，配套實(shí)施荒山荒地造林和封山育林2.25億畝。2007年，國(guó)務(wù)院決定將退耕還林工程從全面推進(jìn)轉(zhuǎn)入鞏固成果階段，延長(zhǎng)和調(diào)整了對(duì)退耕農(nóng)戶的直接補(bǔ)助，中央財(cái)政建立了鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金，集中力量抓好基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、補(bǔ)植補(bǔ)造等重點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)十幾年來(lái)的努力，退耕還林工程建設(shè)和成果鞏固工作取得了顯著成效，工程區(qū)森林覆蓋率提高了3個(gè)百分點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境明顯改善，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，取得了較好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，受到了廣大干部群眾的衷心擁護(hù)。
2、多年以后，國(guó)家又啟動(dòng)新一輪退耕還林還草的主要考慮是什么？
答：一些生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)條件惡劣地區(qū)仍然耕種陡坡地和沙化地，導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題。陡坡地耕種造成林草植被人為破壞，導(dǎo)致山體土壤巖石裸露風(fēng)化，山洪地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)和水土流失。據(jù)有關(guān)部門監(jiān)測(cè)，占全國(guó)水土流失總面積6.7%的陡坡地的水土流失占總量的28%。沙化地耕種加劇了沙塵天氣、良田受侵等風(fēng)沙危害。坡耕地和沙化地耕種困難，產(chǎn)量低而不穩(wěn)，農(nóng)民群眾期盼繼續(xù)實(shí)施退耕還林還草。實(shí)施新一輪退耕還林還草，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加快貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效途徑。
當(dāng)前，實(shí)施新一輪退耕還林還草具備了一些有利條件。一是糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，為繼續(xù)實(shí)施退耕還林還草提供了空間。二是農(nóng)民對(duì)耕種陡坡地和沙化地的依賴程度降低。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，劣等地收益的重要性程度下降，有的地方已出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。三是公共財(cái)政保障水平的提高，為保障退耕戶生計(jì)創(chuàng)造了有利條件。近年來(lái)先后實(shí)行的農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障“托底”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療，以及農(nóng)村“六小”工程建設(shè)等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，正在有效緩解退耕戶的后顧之憂。四是干部群眾退耕還林還草積極性高。近年有多個(gè)省（區(qū)、市）人民政府專門向國(guó)務(wù)院上報(bào)了繼續(xù)實(shí)施退耕還林的請(qǐng)示，其中貴州省、云南省、陜西省等地已自籌資金率先開(kāi)展了新一輪退耕還林還草工作。貧困地區(qū)，特別是汶川、蘆山、彝良、定西、舟曲等災(zāi)區(qū)，以及易地扶貧搬遷地區(qū)的各族群眾期盼實(shí)施退耕還林還草。
黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視退耕還林還草。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》均提出，要統(tǒng)籌安排新的退耕還林任務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求，穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林范圍。2014年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確提出：“從2014年開(kāi)始，繼續(xù)在陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地實(shí)施退耕還林還草。”李克強(qiáng)總理、張高麗副總理、汪洋副總理對(duì)做好這項(xiàng)工作都分別作出了重要指示批示。因此，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部會(huì)同國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部，在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出新一輪退耕還林還草總體方案。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了這一方案。
3、新一輪退耕還林還草，作為十八屆三中全會(huì)的一項(xiàng)改革任務(wù)，其實(shí)施思路與以往相比有無(wú)變化？主要變化是什么？
答：新一輪退耕還林還草與以往相比，總體思路發(fā)生了較大變化。總體思路按照十八屆三中全會(huì)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理方式改革的要求，由第一輪退耕還林還草“采取自上而下，層層分解任務(wù)，統(tǒng)一制定政策，政府推行”的方式實(shí)施，改為“自下而上、上下結(jié)合”的方式實(shí)施，即在農(nóng)民自愿申報(bào)退耕還林還草任務(wù)基礎(chǔ)上，中央核定各省規(guī)模，并劃撥補(bǔ)助資金到省，省級(jí)人民政府對(duì)退耕還林還草負(fù)總責(zé)，自主確定兌現(xiàn)給農(nóng)戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。新的思路強(qiáng)調(diào)了尊重農(nóng)民退耕意愿，政府不搞強(qiáng)迫命令，并將制定兌現(xiàn)給農(nóng)戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力交給地方政府，充分調(diào)動(dòng)地方政府、退耕農(nóng)戶兩方面的積極性、主動(dòng)性，有利于成果的鞏固，也朝政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革方向上邁進(jìn)了一步，避免了“自上而下”推行的一些弊端：一是由于不能充分尊重農(nóng)民意愿，造成的農(nóng)民對(duì)營(yíng)造的林木（草）漠不關(guān)心，管護(hù)責(zé)任不能落實(shí)。二是由于政府唱主角，農(nóng)民對(duì)政策產(chǎn)生依賴，不斷要求增加補(bǔ)助。三是個(gè)別地方發(fā)生了領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策，選擇一些不適宜林種、不應(yīng)退耕的地塊。四是統(tǒng)一制定退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，難以客觀反映各地不同情況。
根據(jù)新的思路，新一輪退耕還林還草遵循四個(gè)原則：一是堅(jiān)持農(nóng)民自愿，政府引導(dǎo)。充分尊重農(nóng)民意愿，退不退耕，還林還是還草，種什么品種，由農(nóng)民自己決定。各級(jí)政府要加強(qiáng)政策、規(guī)劃引導(dǎo)，依靠科技進(jìn)步，提供技術(shù)服務(wù)，切忌搞“一刀切”、強(qiáng)推強(qiáng)退。二是堅(jiān)持尊重規(guī)律，因地制宜。根據(jù)不同地理、氣候和立地條件，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，有條件的可實(shí)行林草結(jié)合，不再限定還生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林的比例，重在增加植被蓋度。三是堅(jiān)持嚴(yán)格范圍，穩(wěn)步推進(jìn)。退耕還林還草依據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果，嚴(yán)格限定在25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地。兼顧需要和可能，合理安排退耕還林還草的規(guī)模和進(jìn)度。四是堅(jiān)持加強(qiáng)監(jiān)管，確保質(zhì)量。建立健全退耕還林還草檢查監(jiān)督機(jī)制，對(duì)工程實(shí)施的全過(guò)程實(shí)行有效監(jiān)管。加強(qiáng)建檔建制等基礎(chǔ)工作，提高規(guī)范化管理水平。
4、新一輪退耕還林還草，要達(dá)到的目標(biāo)任務(wù)是怎樣的？主要在哪些地方退耕？基本農(nóng)田能不能退耕？今年任務(wù)如何安排？
答：根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家發(fā)展改革委等部門起草的總體方案，新一輪退耕還林還草的目標(biāo)是：到2020年，將全國(guó)具備條件的約4240萬(wàn)畝耕地退耕還林還草，主要是25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地的15-25度坡耕地。基本農(nóng)田不能退耕。對(duì)已劃入基本農(nóng)田的25度以上坡耕地，本著實(shí)事求是的原則，在確保省域內(nèi)規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少的前提下，依法定程序調(diào)整為非基本農(nóng)田后，方可納入退耕還林還草范圍。嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地的15-25度坡耕地，需有關(guān)部門研究劃定范圍，再考慮實(shí)施退耕還林還草。
綜合考慮糧食安全、種苗供應(yīng)等情況，2014年安排退耕還林還草任務(wù)500萬(wàn)畝。優(yōu)先安排符合退耕條件、群眾退耕積極性高、前期工作準(zhǔn)備充分的地方。嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地暫不安排，由有關(guān)部門盡快明確標(biāo)準(zhǔn)并落實(shí)到第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果現(xiàn)狀圖上后，從2015年起開(kāi)始安排。
5、新一輪退耕還林還草的補(bǔ)助政策有無(wú)變化？主要是哪些方面？
答：新一輪退耕還林還草確定了新的補(bǔ)助政策。退耕還林中央每畝補(bǔ)助1500元，分三次下達(dá)，第一年800元、第三年300元、第五年400元。退耕還草中央每畝補(bǔ)助800元，分兩次下達(dá)，第一年500元、第三年300元。與第一輪相比補(bǔ)助政策主要有三個(gè)方面的變化：
第一，不再區(qū)分生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林，也不再區(qū)分南方與北方地區(qū)。因?yàn)椋瑹o(wú)論種植經(jīng)濟(jì)林還是生態(tài)林，都有生態(tài)治理效果，且在種植樹(shù)種上尊重農(nóng)民選擇，有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性；南方地區(qū)退耕機(jī)會(huì)成本較高，但造林成本低，北方地區(qū)耕地收益較低，但造林成本較高，綜合考慮，南北方地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)助政策較為合理。
第二，新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每畝1500元，比以往補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每畝2260元有所降低。主要是因?yàn)樾乱惠喭烁€林還草實(shí)施條件發(fā)生了變化。一是不再限定生態(tài)林比例，并允許農(nóng)民林糧間作，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，可以緩解因退耕造成近期農(nóng)民收入減少等問(wèn)題；二是退耕農(nóng)戶不再承擔(dān)配套荒山荒地造林任務(wù)；三是農(nóng)村教育、醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)等方面的基本公共支出水平不斷提高，整體上強(qiáng)化了退耕戶的生計(jì)保障；四是鞏固成果所需開(kāi)展的基本口糧田、農(nóng)村能源、生態(tài)移民、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目建設(shè)，可以通過(guò)現(xiàn)有各類中央專項(xiàng)資金安排解決；五是地方財(cái)政可以根據(jù)實(shí)際情況再追加一些補(bǔ)助；六是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)戶對(duì)劣等地的依賴程度降低。
第三，新一輪退耕還草的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（每畝補(bǔ)助800元）較退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，但明顯高于第一輪補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每畝補(bǔ)助760元、黃河流域及北方地區(qū)補(bǔ)助550元）。主要考慮，退耕還草比退耕還林成本低，且能更快產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，因此補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)?shù)鸵恍坏膊灰颂停苊猱a(chǎn)生宜草地區(qū)不顧自然條件狀況盲目還林的現(xiàn)象。
6、總結(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鞏固退耕還林還草成果很重要，新一輪退耕還林還草對(duì)鞏固成果是怎么考慮的？
首先，實(shí)施新一輪退耕還林還草充分尊重農(nóng)民意愿，這使農(nóng)民在決定退不退、還什么林（草）的過(guò)程中，就會(huì)衡量退耕政策對(duì)家庭生產(chǎn)、生活的影響，對(duì)未來(lái)有個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，一定程度上預(yù)防了因生活困難被迫復(fù)耕的問(wèn)題。
其次，新一輪退耕還林還草還制定了鞏固成果必要的配套政策。一是退耕后營(yíng)造的林木，凡符合國(guó)家和地方公益林區(qū)劃界定標(biāo)準(zhǔn)的，分別納入中央和地方財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償。未劃入公益林的，經(jīng)批準(zhǔn)可依法采伐。牧區(qū)退耕還草明確草地權(quán)屬的，納入草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。二是在不破壞植被、造成新的水土流失前提下，允許退耕還林農(nóng)民間種豆類等矮桿作物，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，以耕促撫、以耕促管。鼓勵(lì)個(gè)人興辦家庭林場(chǎng)，實(shí)行多種經(jīng)營(yíng)。三是在專款專用的前提下，統(tǒng)籌安排中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、易地扶貧搬遷投資、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金等，用于退耕后調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、增加退耕戶收入，鞏固退耕還林還草成果。四是退耕還林還草后，由縣級(jí)以上人民政府依法確權(quán)變更登記，保護(hù)農(nóng)民應(yīng)有權(quán)益。
