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2025年07月19日
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人與土地是城鎮(zhèn)化過程中的兩大核心要素，既緊密關(guān)聯(lián)又相互制約。工業(yè)化進程中，城鎮(zhèn)化有效釋放了人口紅利和土地紅利，通過要素資源的重新配置激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展的活力。然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，受土地制度的束縛，人與土地被割裂的現(xiàn)象日益凸顯，并衍生出了一系列問題。如何在城鎮(zhèn)化過程中，以人為本地推進土地制度改革，已成為破解城鎮(zhèn)化進程的社會矛盾、進一步釋放城鎮(zhèn)化動力、提高城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量的關(guān)鍵之所在。
不同城鎮(zhèn)化人群與不同屬性的土地相聯(lián)系，涉及不同的土地制度，需區(qū)別對待
從人的發(fā)展角度考察，以人為本的新型城鎮(zhèn)化包括三個發(fā)展層次：制度性和兩棲型城鎮(zhèn)化、生存和發(fā)展能力的城鎮(zhèn)化、福利和生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。不同城鎮(zhèn)化人群，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，與不同屬性的土地相聯(lián)系，涉及不同的土地制度，需區(qū)別對待。一是，對農(nóng)村居民，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、外出就業(yè)等推動下，農(nóng)村居民具有“不棄地、人進城”的訴求，合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，將有利于釋放農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化的動機，形成新的城鎮(zhèn)化動力，因此，土地制度創(chuàng)新需著重考慮承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、流轉(zhuǎn)等問題。二是，對近郊農(nóng)村居民而言，在城鎮(zhèn)擴張進行國有化征地過程中，農(nóng)村居民在失地后被動進行身份城鎮(zhèn)化的同時，必須同時考慮其就業(yè)等生存、發(fā)展能力的城鎮(zhèn)化，著重解決以農(nóng)民權(quán)益合理保障為核心的征地制度創(chuàng)新問題。三是，對用地功能實質(zhì)上已實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，但土地屬性仍為農(nóng)村集體所有的“城中村”居民，雖已在某種程度上實現(xiàn)了生存發(fā)展能力的城鎮(zhèn)化，但迫切需要通過提升所在地段的基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務等城市性，來實現(xiàn)服務和生活質(zhì)量上的城鎮(zhèn)化，需要著眼于創(chuàng)新土地國有化的征地制度、土地流轉(zhuǎn)制度以及土地經(jīng)營的市場化機制，實現(xiàn)土地的統(tǒng)一規(guī)劃利用和效率提升。
然而，在現(xiàn)實城鎮(zhèn)化過程中，受土地要素的影響，三個層面城鎮(zhèn)化進程均受到限制和束縛，亟須推進土地制度的深化改革和創(chuàng)新。以人為本推進城鎮(zhèn)化中的土地制度改革，可著重從以下幾方面入手。
創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)體制機制，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，釋放新型城鎮(zhèn)化的新動力
探索農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的農(nóng)地流轉(zhuǎn)新機制，是破解土地對農(nóng)村居民的束縛，釋放人口城鎮(zhèn)化活力的基本途徑。首先，要在積累、總結(jié)試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快全面鋪開農(nóng)村集體土地的確權(quán)工作，為保障農(nóng)民合法土地權(quán)益提供制度性基礎(chǔ)。其次，要創(chuàng)新農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度，健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的價格機制、市場機制，搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)公開交易平臺，實現(xiàn)市場對農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，保障流轉(zhuǎn)各方主體的合法利益。再次，要通過農(nóng)地的市場流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營，促進農(nóng)村土地的高效利用，促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化。此外，應積極探索發(fā)展農(nóng)地金融，積極開展農(nóng)地信托、農(nóng)地抵押、農(nóng)地證券、農(nóng)地保險的試點工作。
創(chuàng)新征地制度，重構(gòu)征地收益的補償分配機制，提高持續(xù)保障與發(fā)展能力
應積極改革現(xiàn)有征地補償制度，建立科學的地價評估機制，合理確定征地的補償水平。重構(gòu)征地的土地收益分配模式，創(chuàng)新政府、市場主體和居民間的權(quán)益協(xié)調(diào)和動態(tài)共享機制，以土地稅收返還等形式確保居民的土地動態(tài)收益。積極創(chuàng)新征地返還集體建設(shè)用地的開發(fā)模式，通過統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)，保障村集體、失地農(nóng)民獲得持續(xù)的最大化收益。探索利用征地收入和土地增值收益建立農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與發(fā)展基金，健全完善失地居民的職業(yè)技能培訓體系，加大就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓力度，提升農(nóng)民進城的生存和發(fā)展能力。同時，在所征土地的開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，應盡量為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，滿足其就業(yè)需求。
創(chuàng)新征地和流轉(zhuǎn)制度，加快“城中村”和棚戶區(qū)再開發(fā)，提升居民的城市性和生活質(zhì)量
對全面改造的“城中村”，應著重于創(chuàng)新集體建設(shè)用地的國有化征地體制機制，提升居民的持續(xù)發(fā)展能力。對未能全面改造的“城中村”和棚戶區(qū)，應積極探索政府與市場力量相結(jié)合的體制機制，通過開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、容積率補償?shù)确绞剑瑸榛A(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)提供用地空間，促進“城中村”、棚戶區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務供給。積極推進集體土地經(jīng)營權(quán)的集中流轉(zhuǎn)，引導居民作為主體參與土地市場議價，在保障居民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)土地利用的功能優(yōu)化與效率提升。積極探索集體土地的金融物權(quán)屬性，對集體建設(shè)用地的市場運作主體、股權(quán)結(jié)構(gòu)、收益分成等作出明確規(guī)定，明晰集體土地的權(quán)責結(jié)構(gòu)，為土地資源的優(yōu)化配置提供基礎(chǔ)。
