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2025年07月17日
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城市化網訊 日前，中共中央總書記、國家主席習近平指出，疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展，是一個巨大的系統工程。著眼未來，北京的哪些功能屬于“非首都”功能？應該如何“疏解”？在疏解非首都功能的過程中，又該注意哪些問題？城市化委員會專家委員、國家發改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發展研究院副院長袁崇法認為，目前，北京可以“疏解”的“非首都功能”，主要集中于公共服務領域，包括教育、醫療機構等。
袁崇法認為，在“疏解”的過程中，一方面要立足于本地人口的生產生活需求，不能“拍腦袋”決策；另一方面要采用“公平、可選擇”的人口管理政策，而不能依靠行政手段強制“控人”。他指出，世界各國的首都，從功能定位上可分為大致兩種類型。一種是純粹的政治文化中心，例如巴西利亞、堪培拉、華盛頓等。另外一種是除政治功能之外，還帶有一定的經濟功能，例如東京、首爾。目前，北京的功能是二者兼具，既有政治文化功能，也有一定的經濟功能。
2014年，高層對北京做出明確的城市戰略定位，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心四大功能。經濟功能并不包括在內。而實際上，自2008年北京奧運會以來，北京一直在將制造業、重化工企業等外遷，目前大型重工企業已基本遷移完畢，所剩不多。袁崇法認為，當前能夠“疏解”的非首都功能，主要在于公共服務領域，包括教育、醫療機構等，既包括政府投資建設的，也包括企業投資經營的。
“什么因素在人口集聚中起了關鍵性的作用？實際上，不是第一產業和第二產業，主要是服務業。北京集聚了全國最優質的教育、醫療以及行政資源，外地人口大量向北京集聚，很多其實也不只是為了就業，為了工作，主要還是看重這里的公共服務資源好。”袁崇法指出。所以，要疏解北京的非首都功能，只能從第三產業中，梳理出那些跟首都功能和市民生產生活關系相對不那么緊密的，進行轉移。
北京為何集聚了如此多的優質公共服務資源？袁崇法認為，這跟我國城市發展的特點有關。“中國的城市是區域權力中心，而不完全是一個社會治理單位。行政權力對市場資源配置的引導力很強，所以一個城市行政級別的高低影響了經濟發展資源集聚的程度。例如，省會在一省內往往是最發達的城市，縣城比鄉鎮要發達。而北京作為首都和直轄市，擁有全國最多的國家科研機構、央企總部等，優勢資源集聚程度很高，對人口吸引力自然也很強。”袁崇法指出。
在疏解北京非首都功能過程中，袁崇法認為有兩個方面需要注意。首先，選擇要轉移的產業和企業，不能拍腦袋決策，應當立足于本地經濟發展水平和市民生產生活需求。“例如很多農貿市場、批發市場，不能因為檔次低就強制關停，這會影響市民正常生活需求。消費層次是跟經濟發展水平相一致的。”
其次，在人口管理和控制方面，要制定“公平、可選擇”、一視同仁的戶籍政策，而不應該用行政強制、特權設定的方式。例如，以社保繳納年限為標準實行積分落戶，可以把社保年限設置得長一點，但是要有一個標準。這樣，無論是高學歷人才還是低技能的服務業人員，都能夠有機會落戶及享受當地公共服務。如果覺得年限太久無法承受，可以自己離開。或者公共服務資源轉移之后，選擇到其他城市發展。“如果人口管理政策沒有統一尺度，政府可以隨便亂添加條件，很容易變成歧視，影響社會穩定。”
