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2025年07月19日
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《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，“嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模”。嚴格控制特大城市人口規(guī)模，防范和治理“城市病”，是我國新型城鎮(zhèn)化的理性選擇。但應(yīng)看到，特大城市人口規(guī)模擴張和“城市病”的形成是長期積累的結(jié)果，需要冷靜謀劃、著眼長遠，采取系統(tǒng)的方法來化解。現(xiàn)實中，一些特大城市急于求成，采取比較簡單粗暴的辦法控制外來流動人口，不僅難以達到控制人口規(guī)模的目的，還可能引發(fā)一系列新的社會矛盾。控制城市人口規(guī)模，需要走出一些認識誤區(qū)。
沒有將城市人口規(guī)模控制與產(chǎn)業(yè)規(guī)模控制、城市功能定位結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮。一個城市的人口規(guī)模取決于這個城市的就業(yè)規(guī)模，而就業(yè)規(guī)模又是由這個城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)模決定的，包括基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和非基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。特大城市能聚集這么多的人口，與其產(chǎn)業(yè)規(guī)模是緊密相關(guān)的。從現(xiàn)實情況看，外來流動人口已經(jīng)成為特大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市健康運轉(zhuǎn)的支撐力量。一旦沒有外來流動人口，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市運轉(zhuǎn)勢必陷入癱瘓。因而，控制城市人口規(guī)模，關(guān)鍵在于控制城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模。那么，城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模又是由什么決定的？主要是由城市基本功能決定的。對于北京的發(fā)展，習(xí)近平同志強調(diào)“通過疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)”。這抓住了控制城市人口規(guī)模的關(guān)鍵。疏解非首都功能，就要控制和疏解與北京首都功能定位不相符合的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其中主要是大型制造業(yè)。控制城市人口規(guī)模，不認真審視城市基本功能，不從基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)規(guī)模去控制，而簡單地用行政手段控制流動人口，這樣的“瘦身”既有損于城市有機體的健康發(fā)展，也不可能取得預(yù)期效果。
將城市轉(zhuǎn)型升級簡單地理解為引進高端人才、控制所謂的低素質(zhì)人口。現(xiàn)在，一些特大城市對于外來流動人口采取兩種態(tài)度：對于高學(xué)歷的高端人才持歡迎態(tài)度，制定各種政策加以引進；對于低學(xué)歷人口采取排斥態(tài)度，設(shè)置各種門檻希望能將其拒之門外。特大城市要引進高端人才、建立高精尖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是正確的。但是，任何高精尖的產(chǎn)業(yè)體系都包括主導(dǎo)部門“高精尖”和服務(wù)部門“大而全”兩個有機組成部分。一個城市既需要高精尖的金融、研發(fā)、管理人才，也需要餐飲、零售、衛(wèi)生、保安等從業(yè)人員，沒有一個城市可以實現(xiàn)“高精尖”產(chǎn)業(yè)裸身發(fā)展。特大城市在外來流動人口管理上應(yīng)由排斥性管理向包容性管理轉(zhuǎn)變，不能一味地驅(qū)趕和控制所謂的低素質(zhì)人口。而且，從調(diào)查情況看，目前進入特大城市的外來人口，有相當(dāng)一部分接受過良好教育，是可培訓(xùn)、可提升、可發(fā)展的，是富于創(chuàng)造潛力的群體。為他們提供上升和發(fā)展的通道，是推進新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。
簡單地就本城市論城市人口規(guī)模控制，缺乏宏觀視角。特大城市人口規(guī)模擴張是全國性人口遷移聚集的結(jié)果。這種人口遷移大多是為了獲得發(fā)展機會、增加收入的經(jīng)濟型遷移，以及為了享有高端醫(yī)療、教育、文化、藝術(shù)等服務(wù)的服務(wù)型遷移。控制城市人口規(guī)模，必須著眼全國，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，消解人口向特大城市遷移的動力。比如，可以研究城市設(shè)置標準，將較大規(guī)模的縣城和中心鎮(zhèn)調(diào)整為城市，使其能夠以城市標準來規(guī)劃與發(fā)展，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，吸引企業(yè)投資，擴大就業(yè)，減少經(jīng)濟型人口遷移；在各省會城市特別是城市群的中心城市規(guī)劃發(fā)展高端醫(yī)療、教育、文化、藝術(shù)等服務(wù)，減少服務(wù)型人口遷移。
（作者為中國人民大學(xué)新型城鎮(zhèn)化協(xié)同創(chuàng)新中心公共政策平臺首席專家、教授）
