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2025年07月19日
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目前我國(guó)社會(huì)已從總體上進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的歷史新階段。在新的歷史背景下，黨中央、國(guó)務(wù)院適時(shí)提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，并把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分放在“五個(gè)統(tǒng)籌”之首。為深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理論研究，總結(jié)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部日前在京召開(kāi)了以推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主題的第五屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇，中國(guó)社科院副院長(zhǎng)武寅到會(huì)并講話，社科院農(nóng)村發(fā)展研究所等有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者在會(huì)上發(fā)布了他們的最新研究成果，農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部委、以及成都、重慶和唐山等地實(shí)踐部門的同志，與專家學(xué)者一道，在此圍繞相關(guān)理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行了為期兩天的交流和研討。今日本刊特編發(fā)部分與會(huì)者的發(fā)言要點(diǎn)。
陳佳貴(全國(guó)人大常委、中國(guó)社科院原副院長(zhǎng))
城鄉(xiāng)一體化建設(shè)必須要解決的六個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題
我國(guó)已從總體上進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村的新階段,黨中央、國(guó)務(wù)院適時(shí)提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。但應(yīng)看到,由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡,各地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的條件有很大差異。那些已進(jìn)入工業(yè)化后期或現(xiàn)在實(shí)行了工業(yè)現(xiàn)代化、城市化率達(dá)到50%以上的地區(qū)已具備了實(shí)施城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的條件,應(yīng)該在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的同時(shí)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化;那些還處在工業(yè)化初期和中期階段且城市化率還在50%以下的地區(qū)面臨的主要任務(wù)仍是加快工業(yè)化和城市化步伐,同時(shí)應(yīng)選擇一些具備條件的城市進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)。待條件成熟以后再全面推進(jìn)。實(shí)踐和理論研究都表明,要使城鄉(xiāng)一體化建設(shè)卓有成效,除工業(yè)化和城市化要達(dá)到相當(dāng)高的水平外,在具體工作中還必須解決以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
第一,公共財(cái)政均等化問(wèn)題。近年國(guó)家加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入,這是應(yīng)該肯定的;但對(duì)“三農(nóng)”投入的增長(zhǎng)率還低于財(cái)政的增長(zhǎng)速度,與對(duì)城市的投入比較差距還很大。近年國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入還不夠,對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)特別是社會(huì)保障的投入還很不夠,城鄉(xiāng)收入差距、生活環(huán)境差距也很大。
第二,戶籍制度改革的問(wèn)題。這始終是困擾城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的一大難題。由于城鄉(xiāng)戶口有嚴(yán)格區(qū)分,農(nóng)村戶口的居民在教育、就業(yè)、工資待遇等方面受到諸多限制。戶籍改革是一個(gè)綜合性問(wèn)題,必須要有統(tǒng)一部署,進(jìn)行綜合配套改革。
第三,土地制度改革的問(wèn)題。法律上雖然規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有,并承包給農(nóng)民長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)使用,但在實(shí)際過(guò)程中,土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都很難落實(shí)?，F(xiàn)在不少地方政府是靠征收農(nóng)民土地,依靠土地基金來(lái)搞城市建設(shè),因而形成了很矛盾的一個(gè)現(xiàn)象:一方面,中央政府在大量增加對(duì)“三農(nóng)”的投入;另一方面,地方政府又從征收農(nóng)村的土地中獲得了大量收入。另外,土地流轉(zhuǎn)中也存在許多問(wèn)題,如規(guī)模效益差、勞動(dòng)生產(chǎn)率低等。
第四,城鄉(xiāng)社會(huì)保障全覆蓋的問(wèn)題。近幾年中央開(kāi)始重視新型農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè),“新農(nóng)合”的覆蓋面逐步擴(kuò)大,“新農(nóng)保”開(kāi)始在部分地區(qū)實(shí)行,但覆蓋面很小,保障水平還很低。
第五,城鄉(xiāng)勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)形成問(wèn)題。受戶籍制度限制,我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)是分割的,形成了城市和農(nóng)村兩個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng),這使得我國(guó)不少產(chǎn)業(yè)的工人都以農(nóng)民工為主體。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割使農(nóng)民工很難獲得城市戶籍工人相同的待遇。
第六,加快中小城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,還有數(shù)額巨大的農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城市,但大城市的承載力有限,多數(shù)轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)村人口將聚集在中小城市和小城鎮(zhèn)。但是國(guó)家對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)的建設(shè)投入不足,產(chǎn)業(yè)集聚效果差。如果不解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住環(huán)境問(wèn)題,要想把農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)民穩(wěn)定在這些地方就業(yè)、定居是很困難的。
劉振偉(全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員)
促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展要處理好三個(gè)關(guān)系
“十二五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化將繼續(xù)保持快速發(fā)展,要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路,及時(shí)總結(jié)過(guò)去城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),針對(duì)暴露出來(lái)的問(wèn)題,認(rèn)真采取對(duì)策,促進(jìn)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展,我認(rèn)為要處理三個(gè)關(guān)系。
一是處理好大城市規(guī)模擴(kuò)張與提高增長(zhǎng)質(zhì)量的關(guān)系,更加注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和效果。城鎮(zhèn)化作為一種歷史過(guò)程,不僅是城鎮(zhèn)數(shù)量增加與城鎮(zhèn)人口規(guī)模擴(kuò)大的過(guò)程,也是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能轉(zhuǎn)變的過(guò)程,是人們的生活質(zhì)量逐步提高的過(guò)程。但目前存在的大城市過(guò)度擴(kuò)張已帶來(lái)了資源、交通、能源及其他基礎(chǔ)設(shè)施的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),一線中心城市的住房等要素價(jià)格快速上漲,扭曲了資產(chǎn)價(jià)格,人口的無(wú)序增長(zhǎng)扭曲了城市的正常功能,所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)正在抵消著大城市的規(guī)模效應(yīng)。對(duì)此,要重視內(nèi)涵式的增長(zhǎng),在加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、提高城市化質(zhì)量上下工夫。大城市發(fā)展應(yīng)與區(qū)域的資源環(huán)境相適應(yīng),不應(yīng)把增加城市人口作為目標(biāo),應(yīng)該提高單位面積人口的承載能力,也不必盲目追求GDP的跨越式增長(zhǎng)。
二是要處理好大城市發(fā)展與中小城市的關(guān)系,更加推動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)。在城鎮(zhèn)化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中,大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)不僅可以有效避免大城市過(guò)度膨脹引發(fā)的問(wèn)題,還可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)聚集、基礎(chǔ)設(shè)施改善來(lái)吸納人口,有利于啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。大城市要把發(fā)展高新科技、先進(jìn)文化、醫(yī)療衛(wèi)生、金融服務(wù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展重點(diǎn),其他產(chǎn)業(yè)可向中小城市轉(zhuǎn)移。在構(gòu)建城市群、城市圈的同時(shí),切不可忽視對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的支持。
三是要處理好城鎮(zhèn)化與建設(shè)新農(nóng)村的關(guān)系,更加注重城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村互促互進(jìn)機(jī)制的形成。要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,建立城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)的新興城鄉(xiāng)關(guān)系,使廣大農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化成果;積極推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化,同步提升城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化水平,防止在城鎮(zhèn)化過(guò)程中忽視新農(nóng)村建設(shè),使城鄉(xiāng)差距和收入差距繼續(xù)擴(kuò)大;不能以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民利益為代價(jià)來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。
張曉山(中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng))
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中利益格局的調(diào)整
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局,這個(gè)進(jìn)程是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變遷,本質(zhì)上是利益格局的調(diào)整。我個(gè)人認(rèn)為,利益的交匯點(diǎn)就是農(nóng)村的土地。我們現(xiàn)在講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,首先需要錢,錢從哪兒來(lái)?有很大一個(gè)方面是盤活農(nóng)村的資源和農(nóng)民的資產(chǎn)。這個(gè)資源資產(chǎn)最大的最有價(jià)值的就是農(nóng)民的土地。
推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程,首先是土地的擴(kuò)張。為什么在加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中首先是土地的擴(kuò)張?現(xiàn)在的體制之下,發(fā)展的特點(diǎn)是通過(guò)土地財(cái)政和土地金融來(lái)發(fā)展我們的經(jīng)濟(jì),尤其是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。土地財(cái)政主要包括與土地有關(guān)的稅收,如耕地占有稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅;與土地有關(guān)的政府的非稅收入,如土地租金、土地出讓金。目前地方政府看重的是土地出讓金,也就是以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地使用權(quán)所確定的土地價(jià)款,這是土地出讓收入最主要的部分。隨著土地的升值,給農(nóng)民的補(bǔ)償也不斷增多,既使這樣,在補(bǔ)償當(dāng)中還會(huì)有不少問(wèn)題。
其次是土地金融。一種循環(huán)就是政府通過(guò)土地金融獲得貸款來(lái)收購(gòu)?fù)恋?房地產(chǎn)企業(yè)獲得土地搞開(kāi)發(fā),由此增加政府的房地產(chǎn)稅和建筑稅。這樣的話,政府增加了財(cái)稅收入,有了錢政府進(jìn)一步收購(gòu)?fù)恋亍＿@樣一種循環(huán),使稅收和非稅收入增長(zhǎng),就業(yè)、GDP、政績(jī)也有了增長(zhǎng)。這就和我們整個(gè)的行政體制和關(guān)聯(lián)的考核機(jī)制都密切地結(jié)合起來(lái)。
第三是土地財(cái)政和土地金融新的增長(zhǎng)點(diǎn),就是在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)公共服務(wù)均等化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一新形勢(shì)下有了一個(gè)土地財(cái)政、土地金融的新增長(zhǎng)點(diǎn),就是遷村騰地。中部、東部、西部都有這種情況,有的叫縮村讓地,有的叫遷村騰地,有的叫拆院并院,但本質(zhì)都一樣,就是通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村整治,通過(guò)建設(shè)新的農(nóng)村小區(qū)等等,把地節(jié)約出來(lái)。統(tǒng)籌錢從哪兒來(lái),就是要盤活農(nóng)村和農(nóng)民的資源,怎么盤活呢?遷村并居等就是一個(gè)很重要的方面,通過(guò)遷村并居、新農(nóng)村建設(shè)、土地整治,就能多出一塊地。因此,地方政府確實(shí)有積極性來(lái)加速社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),加速改善農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件、安居工程、改善民生。
第四,土地利益格局變遷應(yīng)注意的兩個(gè)問(wèn)題。其一,搞運(yùn)動(dòng)式的大規(guī)模土地整治,改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件,對(duì)此我有一個(gè)質(zhì)疑:如果搞運(yùn)動(dòng)式的大規(guī)模土地并居,是否就可以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展?讓農(nóng)民遷離世代居住的家園和改變長(zhǎng)期形成的生活方式,必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和尊重農(nóng)民的意愿,要警惕出現(xiàn)新一輪剝奪農(nóng)民土地的傾向,違背農(nóng)民的意愿搞大拆大建。其二,要重視土地整治之后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平。城市化是否意味著國(guó)有土地面積不斷擴(kuò)大,農(nóng)村集體土地面積不斷縮小?城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是否意味著我們的土地財(cái)政和土地金融還要繼續(xù)下去?實(shí)際上,土地金融的內(nèi)涵是比較豐富的,跟土地財(cái)政一樣。
蔡昉(全國(guó)人大常委、中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng))
“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的含義
我們這兩年在討論劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)。有人說(shuō)你必須告訴我哪年是劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn),你非讓我說(shuō),我說(shuō)是2003年或2004年。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)稱作劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn),而站在更加莊重的角度講,這是中等階段成長(zhǎng)中的煩惱。我想談?wù)勥@個(gè)轉(zhuǎn)折和這個(gè)特殊階段對(duì)我們城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展有什么含義和借鑒。
第一,政府的改革激勵(lì)、發(fā)展動(dòng)機(jī)發(fā)生了變化。從一開(kāi)始,改革和發(fā)展的合法性就來(lái)自于改善人民的生活,增加GDP做大蛋糕，這種動(dòng)機(jī)是深層的。隨著劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)的到來(lái),生產(chǎn)要素的相對(duì)稀缺性發(fā)生變化。以前我們不知道勞動(dòng)力是可以短缺的,現(xiàn)在很多人還認(rèn)為不可能有這種事情，但事實(shí)上政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時(shí)已看到了勞動(dòng)力的短缺,而且短缺得厲害。在這種情況下,我們的發(fā)展型政府會(huì)不會(huì)轉(zhuǎn)變呢?其實(shí)已經(jīng)在轉(zhuǎn)變了,政府已開(kāi)始變得像過(guò)去招商引資時(shí)一樣去吸引人力資源,去留住人力資源。用什么來(lái)留住呢?大部分的公共服務(wù)是由地方政府提供的,地方政府把提供基本公共服務(wù)當(dāng)做一種政策手段。當(dāng)它發(fā)現(xiàn)人力資源成了稀缺要素的時(shí)候,就會(huì)使提供的基本公共服務(wù)能夠吸引勞動(dòng)力、人才進(jìn)入到本地。因此,我們看到勞動(dòng)力短缺以后,即劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到達(dá)以后,很多地方政府大幅度地提高了發(fā)展方面的支出,而且向外來(lái)人員開(kāi)放的程度也顯著提高。我覺(jué)得這對(duì)于我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有一個(gè)非常重要的含義,我們從來(lái)都有重新組合生產(chǎn)要素的沖動(dòng),那個(gè)時(shí)候也有,這個(gè)時(shí)候也有,但是這個(gè)時(shí)候出現(xiàn)了一個(gè)新的情況就是政府的動(dòng)機(jī),它的激勵(lì)更加是從社會(huì)的層面來(lái)說(shuō)的,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、兼顧利益。第二,劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來(lái)以后,各個(gè)當(dāng)事人的改革激勵(lì)更加相容了,它的激勵(lì)相容度大幅度提高了。現(xiàn)在有人批評(píng)地方政府仍是GDP導(dǎo)向,其實(shí)不是了。在劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來(lái)以后,我們看到政府和老百姓激勵(lì)的相容度提高了,農(nóng)民和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的城市居民之間的相容度也相對(duì)提高了。一個(gè)表現(xiàn)就是我們的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)就業(yè)人員的沖突、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、利益格局的對(duì)峙顯著下降。在90年代,農(nóng)民工進(jìn)城是城市需要大量新增勞動(dòng)力,但就業(yè)形勢(shì)每次一惡化,這個(gè)城市就出臺(tái)新政策,在就業(yè)市場(chǎng)上排斥農(nóng)民工。更嚴(yán)重的是用行政手段、用公安的方式把這些外來(lái)農(nóng)民工排斥出這個(gè)城市。這種現(xiàn)象現(xiàn)在沒(méi)有了,更多的是地方政府把外來(lái)農(nóng)民工看作是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展所不可或缺的,這是轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來(lái)產(chǎn)生的一系列的激勵(lì)相容的因素。
劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到達(dá)后,群眾的期望和利益訴求與現(xiàn)實(shí)的反差加大了,這就是為什么我們總在說(shuō)成長(zhǎng)中的煩惱,這個(gè)煩惱一點(diǎn)也不小,但不是還沒(méi)長(zhǎng)大的那種煩惱,不是貧困陷阱的煩惱,而是中等收入的煩惱。隨著劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)的到來(lái),建立一個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度這樣一個(gè)好的制度平臺(tái),相應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也是這樣一個(gè)平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上只有加強(qiáng)制度建設(shè)，才能使我們平穩(wěn)地從低收入到高收入轉(zhuǎn)變，避免中等收入的陷阱。
