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2025年07月20日
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土地財(cái)政正在迎來(lái)拐點(diǎn)。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，國(guó)有土地使用權(quán)出讓?zhuān)此追Q(chēng)“土地出讓金”占地方財(cái)政收入比重在2015年1-4月更至32%，而在2013年這一數(shù)據(jù)曾接近60%。
持續(xù)低迷的房地產(chǎn)市場(chǎng)是土地市場(chǎng)下滑的原因，這也間接影響了地方財(cái)政收入。2015年1-4月，地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入的同口徑增速僅為2.1%。
“土地是雞，財(cái)政是蛋，土地收入占地方財(cái)政的比重肯定要下降。”審計(jì)署特約審計(jì)員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
土地出讓金連續(xù)兩季度負(fù)增長(zhǎng)
過(guò)去10年來(lái)，土地出讓金一直是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)測(cè)算，土地出讓金占地方政府財(cái)政收入比重在2013年達(dá)到頂點(diǎn)，為59.8%，到2014年回落至56.2%。
而財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，2014年1-4月份，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入9016億元，同比減少5572億元，下降38.2%。
“房地產(chǎn)市場(chǎng)疲弱抑制拿地需求，4月土地使用權(quán)出讓收入下跌38.2%，而土地使用權(quán)出讓支出下降22.3%，持續(xù)維持大幅下跌態(tài)勢(shì)。”光大證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
他認(rèn)為，雖然房地產(chǎn)需求有所回暖，但對(duì)房地產(chǎn)投資傳導(dǎo)依然不明顯，房地產(chǎn)企業(yè)拿地需求疲弱，土地出讓收入同比大幅下跌趨勢(shì)尚未看到改善跡象，這令本來(lái)就有限的地方財(cái)力雪上加霜。
事實(shí)上，全國(guó)土地出讓金已連續(xù)兩個(gè)季度負(fù)增長(zhǎng)。2015年一季度國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入6905億元，同比增長(zhǎng)-36.1%；此前2014年四季度為同比負(fù)增長(zhǎng)21.5%。
中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所研究員巴曙松[微博]4月也表示，截至目前，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資、土地購(gòu)置面積、房地產(chǎn)企業(yè)本輪到位資金，均沒(méi)有出現(xiàn)明顯的改善趨勢(shì)。土地出讓金下降趨勢(shì)沒(méi)有明顯的好轉(zhuǎn)。
許多城市的土地出讓金收入也在回落。第三方研究機(jī)構(gòu)中原地產(chǎn)的數(shù)據(jù)顯示，2014年40個(gè)城市合計(jì)土地出讓金1.62萬(wàn)億元，同比下降23.4%，40個(gè)城市只有7個(gè)城市出現(xiàn)上漲。
中國(guó)指數(shù)研究院[微博]的報(bào)告也稱(chēng)，2014年全國(guó)300個(gè)城市土地成交面積10.28億平方米，同比減少31%；土地出讓金2.3萬(wàn)億元，同比下降28%。
誰(shuí)還在依賴(lài)土地財(cái)政？
全國(guó)30多個(gè)省市自治區(qū)中，誰(shuí)最依賴(lài)賣(mài)地收入？
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者根據(jù)Wind資訊統(tǒng)計(jì)了目前可查的20個(gè)省市的土地依賴(lài)度(土地依賴(lài)度=國(guó)有土地使用權(quán)出讓/財(cái)政收入×100%)情況，其中湖北、湖南、重慶、貴州、新疆等省區(qū)市缺少?lài)?guó)有土地使用權(quán)出讓數(shù)據(jù)，北京、上海、四川、內(nèi)蒙古、福建缺少全省的國(guó)有土地使用權(quán)出讓數(shù)據(jù)。
以可統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的20個(gè)省份來(lái)看，有12省國(guó)有土地出讓占財(cái)政收入比重超過(guò)50%。其中，海南、江西2014年國(guó)有土地出讓占財(cái)政收入比重在75%，在12省市中占比最多。不過(guò)，海南省2013年土地財(cái)政在60%以下，2014年飆升至75.96%。天津、安徽、山東、江蘇等省市的國(guó)有土地出讓占財(cái)政收入比重在60%至70%之間。
以城市而言，據(jù)同策咨詢(xún)研究，2013年土地財(cái)政依賴(lài)度中，杭州、佛山、南京和長(zhǎng)沙等4個(gè)城市超過(guò)100%，依賴(lài)程度較高；三亞、合肥、福州、昆明、濟(jì)南、徐州、寧波、溫州、成都等也超過(guò)80%。
一線城市中，北上廣深2013年對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)度總體低于61%，深圳甚至只有27%。但是，北京、上海和廣州土地財(cái)政依賴(lài)度在50-60%之間，即使一線城市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)目前對(duì)于土地財(cái)政的依賴(lài)仍然較大。
此外，一線城市之外土地財(cái)政依賴(lài)度超過(guò)50%城市有31個(gè)，大多數(shù)省會(huì)城市、部分三四線城市對(duì)于土地財(cái)政依賴(lài)度仍然比較高。
值得警惕的風(fēng)險(xiǎn)是，如果土地收入引發(fā)地方政府財(cái)政收入下降，對(duì)依賴(lài)土地償還地方政府債務(wù)的省市來(lái)說(shuō)，存在巨大壓力。
此前《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》曾報(bào)道稱(chēng)，有數(shù)據(jù)可查的23個(gè)省份中，土地償債在政府負(fù)責(zé)償還責(zé)任債務(wù)占比中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。換句話說(shuō)，浙江、天津兩地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，有2/3的份額都要靠賣(mài)地來(lái)償還。
德意志銀行今年1月發(fā)布的一份的報(bào)告認(rèn)為，賣(mài)地收入大幅縮水對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政政策和貨幣政策均將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。該行預(yù)計(jì)2015年土地財(cái)政收入下降20%，地方財(cái)政收入將出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，GDP也將受到拖累。
警惕人口流動(dòng)、
土地出讓金“倒掛”風(fēng)險(xiǎn)
一般情況下，人口聚集帶來(lái)城市經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，進(jìn)而帶來(lái)對(duì)房地產(chǎn)等市場(chǎng)的需求。所以，人口流入會(huì)帶來(lái)當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)的需求增加，反之則減少。
但德意志銀行的一項(xiàng)研究卻表明，經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)、人口出現(xiàn)凈流出的城市，當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尳鹗杖雲(yún)s增加。
比如，2011年至2013年，五個(gè)江蘇北部城市出現(xiàn)人口凈流出，其中連云港(12.67, 0.22, 1.77%)、徐州分別流出了32.9萬(wàn)人、19萬(wàn)人；同時(shí)，蘇南城市南京、無(wú)錫則凈流入7.6萬(wàn)人、5.5萬(wàn)人。
但是，2009年至2013年，蘇南地區(qū)土地出讓金收入僅增長(zhǎng)116%，遠(yuǎn)低于蘇中地區(qū)的174%和蘇北地區(qū)的355%。
該機(jī)構(gòu)認(rèn)為，這是由于地方政府融資平臺(tái)積極參與了土地招拍掛市場(chǎng)。這導(dǎo)致越是面臨人口流出的城市，往往越依賴(lài)于融資平臺(tái)來(lái)購(gòu)買(mǎi)土地。
以江蘇常州為例，融資平臺(tái)在2008-2010年只占20%的土地拍賣(mài)成交金額，但在2013年和2014年急劇上升到70%；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商份額則從35%以上降至2013年的11%和2014年的2.3%。
江蘇之外，浙江、湖北、云南三省樣本調(diào)查也表明地方融資平臺(tái)在各自的土地招拍掛市場(chǎng)中也扮演了重要的角色，但是并未像江蘇的情況那樣占據(jù)主導(dǎo)地位。2014年，地方政府融資平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)了江蘇省出讓土地總價(jià)的44%、浙江省的28%、湖北省的28%及云南省的28%。
德意志銀行中國(guó)區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張智威警告稱(chēng)，土地出讓金收入下降對(duì)財(cái)政收入帶來(lái)的沖擊將在2015年突顯，土地財(cái)政的全盛時(shí)期或已結(jié)束。
“在財(cái)政收入不變的情況下，全國(guó)有20個(gè)省市的償債率將會(huì)顯著提升，特別是遼寧、青海、黑龍江、貴州、云南等地的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)急劇增加”。華創(chuàng)證券2015年5月的一項(xiàng)研究認(rèn)為，該研究?jī)H考慮2015年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的到期量，并以?xún)攤?到期債務(wù)/財(cái)政收入)來(lái)表征流動(dòng)性壓力。此外，若考慮2013年“6·30”以來(lái)新增債務(wù)，各地償債率還會(huì)進(jìn)一步提高。
監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。去年8月起，國(guó)家審計(jì)署對(duì)過(guò)去6年的地方土地出讓收支和耕地保護(hù)情況做了全面審計(jì)，其中土地出讓金成為審計(jì)重點(diǎn)之一。
此前媒體報(bào)道在今年10月就已結(jié)束現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，2014年底公布，但至今未果。據(jù)媒體報(bào)道，審計(jì)報(bào)告已下發(fā)地方，近期將向社會(huì)公布。
“土地十多年來(lái)是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，是涉及國(guó)有資產(chǎn)管理的鏈條之一，目前土地財(cái)政違規(guī)問(wèn)題很多，審計(jì)難度非常高。”王雍君表示。
他認(rèn)為，土地收入占地方財(cái)政收入比重肯定會(huì)下降，但土地財(cái)政是一種過(guò)渡形態(tài)，我國(guó)還是要建立類(lèi)似發(fā)達(dá)國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)稅的房地產(chǎn)稅制度。
但并非所有人對(duì)此表示樂(lè)觀，華遠(yuǎn)集團(tuán)前董事長(zhǎng)任志強(qiáng)[微博]表示，房地產(chǎn)稅今年在稅務(wù)總局的立法中沒(méi)有計(jì)劃。房地產(chǎn)稅“根本就不能收，或者收不上來(lái)這個(gè)稅，尤其是這種稅根本不可能替代土地出讓金的問(wèn)題和解決地方的困難問(wèn)題”。
