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2025年09月06日
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《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是“十二五”時期的一項重大任務(wù)，必須堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。這就明確了加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本方向和戰(zhàn)略任務(wù)。
一
農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)是滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平提高而日益增長的農(nóng)產(chǎn)品需求。“十一五”時期，我國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)勝了頻發(fā)的嚴(yán)重自然災(zāi)害，保持了穩(wěn)定發(fā)展的良好態(tài)勢。糧食產(chǎn)量從2005年的9680億斤增加到了2009年的10616億斤，增長了9.66%，年均增速達(dá)2.33%。其他主要農(nóng)產(chǎn)品，如油棉糖、肉禽蛋奶和水產(chǎn)品以及瓜果蔬菜等產(chǎn)量也都有明顯增加。農(nóng)產(chǎn)品供給的持續(xù)穩(wěn)定增長，不僅滿足了人民群眾不斷提高生活質(zhì)量的要求，而且為我國應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊提供了重要物質(zhì)支撐。但是，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，在人增、地減和居民消費(fèi)水平不斷提高的背景下，農(nóng)產(chǎn)品供求壓力在不斷增大。受農(nóng)業(yè)資源條件和生產(chǎn)水平的制約，我國有些農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了供求缺口逐步擴(kuò)大的跡象，進(jìn)口數(shù)量不斷增加。如大豆和植物油，2009年進(jìn)口量分別達(dá)4255萬噸和816萬噸，致使我國大豆和植物油的自給率分別下降到了30%和40%左右。某些重要農(nóng)產(chǎn)品自給水平大幅度下降，必然導(dǎo)致國家對農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控難度加大，甚至導(dǎo)致國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險加大。因此，我們必須居安思危，始終堅持強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。
發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。我們黨明確指出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體要求是：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，不僅是建設(shè)新農(nóng)村的基礎(chǔ)，更是全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然要求。在農(nóng)業(yè)自然資源難以再有明顯增加的背景下，只有堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，才能不斷提高我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險能力、市場競爭能力。
一是必須把保障國家糧食安全作為首要目標(biāo)。從當(dāng)前的實際情況看，我國糧食安全的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。盡管糧食總產(chǎn)量自2004年以來已連續(xù)6年增長，2009年又創(chuàng)造了新的歷史最高水平，但還存在品種結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾，人均糧食占有量還低于20世紀(jì)90年代中后期的水平。因此,確保我國糧食安全,就必須不斷提高我國自身的糧食生產(chǎn)能力。為此，《建議》明確提出要實施全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，以確保到2020年我國糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定在11000億斤以上。培育新的糧食產(chǎn)能，離不開增加投入和提高糧食生產(chǎn)的比較效益。對此，《建議》明確了必須加大糧食主產(chǎn)區(qū)投入和利益補(bǔ)償?shù)囊蟆?yīng)當(dāng)指出，這里講的糧食主產(chǎn)區(qū)，不僅是就全國而言的糧食主產(chǎn)省區(qū)，而且也包括各省區(qū)市范圍內(nèi)的糧食主產(chǎn)市縣。只有全國上下都高度重視糧食生產(chǎn)，我們這個十幾億人口的國家才能切實保障糧食安全。
二是必須嚴(yán)格保護(hù)耕地和建設(shè)高產(chǎn)農(nóng)田。我國人均耕地不足1.5畝，僅相當(dāng)于世界平均水平的40%左右。因此，我國必須始終堅持實行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保到2020年耕地的保有量不低于18億畝。在堅守耕地數(shù)量的同時，還必須努力提高耕地質(zhì)量。《建議》明確要求，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。針對當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)，《建議》明確指出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要以水利為重點(diǎn)，大幅增加投入，完善建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，推進(jìn)小型病險水庫除險加固，加快大中型灌區(qū)配套改造，搞好抗旱水源工程建設(shè)，完善農(nóng)村小微型水利設(shè)施，全面加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。
三是必須大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。我國投入農(nóng)業(yè)的自然資源已難再有明顯增加，今后農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須主要依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和勞動者素質(zhì)的提高。因此，《建議》提出，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，健全公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化。
四是必須加快完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長，而且要實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品品種豐富和質(zhì)量提高，要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險和可持續(xù)發(fā)展能力，為此就必須加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。《建議》提出，要發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)，促進(jìn)園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品規(guī)模種養(yǎng)，加快發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、流通業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化；推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)；推廣清潔環(huán)保生產(chǎn)方式，治理農(nóng)業(yè)面源污染。
二
社會主義新農(nóng)村的一個重要標(biāo)志是農(nóng)民生活寬裕，這就要求建設(shè)新農(nóng)村的過程必然是一個促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長的過程。2009年，我國農(nóng)民人均純收入達(dá)到了5153元，與2005年的3255元相比，名義增長了58.3%，剔除價格因素后實際增長了45.7%。“十一五”頭4年農(nóng)民人均純收入年均實際增幅達(dá)8.3%，是我國歷史上農(nóng)民增收最快的時期之一。但由于歷史和現(xiàn)實各種因素的影響，我國城鄉(xiāng)居民的收入差距卻從2005年的3.22∶1擴(kuò)大到了2009年的3.33∶1。因此，促進(jìn)農(nóng)民收入較快增長、逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，始終是新農(nóng)村建設(shè)中最為艱巨的任務(wù)之一。
《建議》提出了拓寬農(nóng)民增收渠道的重大任務(wù)，明確要求提高農(nóng)民職業(yè)技能和創(chuàng)收能力，多渠道增加農(nóng)民收入。在目前農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中，來自家庭的經(jīng)營性收入仍然占據(jù)最主要的地位，平均約占其年純收入的50%。因此，增加農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營收入，仍然是《建議》提出的促進(jìn)農(nóng)民增收的一大主攻目標(biāo)。實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是鼓勵農(nóng)民優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、提高效益。只有努力培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，引導(dǎo)他們按照市場需求不斷優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在品種品質(zhì)和質(zhì)量安全上狠下功夫，才能不斷提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入。農(nóng)業(yè)是面臨著市場和自然雙重風(fēng)險的特殊產(chǎn)業(yè)，要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險能力，除了農(nóng)民自身的努力外，還離不開政府對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。《建議》明確提出要健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等支持保護(hù)制度，這既是穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給的客觀需要，也是通過財政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長的重要措施。
在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)背景下，工資性收入在農(nóng)民收入中的比重正穩(wěn)步提高，目前已占40%左右。《建議》要求，發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加工資性收入。一方面，要按照大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，增加縣域內(nèi)小城市、小城鎮(zhèn)的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)；另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力向城市有序流動，拓展農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)空間和增收渠道。《建議》提出，要注重在制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題，并要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。隨著農(nóng)村人口的逐步減少，繼續(xù)留在農(nóng)村的勞動力才能逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、提高經(jīng)營效益、增加農(nóng)業(yè)收入。
三
城鄉(xiāng)差距不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的收入上，更反映在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平上。因此，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，不僅是逐步縮小城鄉(xiāng)差距的必然要求，而且是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵舉措。
《建議》要求，按照推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的要求，搞好社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。新農(nóng)村建設(shè)必須規(guī)劃先行，著力形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，推動城鎮(zhèn)資金、技術(shù)、人才等要素進(jìn)入農(nóng)村。《建議》提出，要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造，加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程、公路、沼氣建設(shè)，繼續(xù)改造農(nóng)村危房。這不僅能明顯改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，為新農(nóng)村建設(shè)提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的保障，而且能直接拉動農(nóng)村的投資需求，帶動農(nóng)民的消費(fèi)需求快速增長，為擴(kuò)大內(nèi)需作出貢獻(xiàn)。
農(nóng)村公共服務(wù)水平低，是目前制約我國農(nóng)村發(fā)展的一大薄弱環(huán)節(jié)，也是逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)所必須攻克的一大難點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家投入巨資，加快了農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的制度建設(shè)，在農(nóng)村文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面已經(jīng)初步建立了由公共財政作保障的基本制度框架。“十二五”時期及以后的任務(wù)，主要是進(jìn)一步完善制度建設(shè)、提高保障水平，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
文化方面，經(jīng)過多年不懈的努力，農(nóng)村電影放映工程、農(nóng)家書屋工程等建設(shè)已有明顯成效，目前廣播和電視對農(nóng)村人口的覆蓋率已分別達(dá)到96.31%和97.23%。《建議》提出，以農(nóng)村基層和中西部地區(qū)為重點(diǎn)，繼續(xù)實施文化惠民工程，基本建成公共文化服務(wù)體系。
教育方面，國家大力加強(qiáng)了農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障制度建設(shè)，在農(nóng)村率先實現(xiàn)了“兩免一補(bǔ)”制度（免除學(xué)雜費(fèi)、免除課本費(fèi)、對家庭經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)村寄宿生給予生活補(bǔ)貼），并開始對中等職業(yè)教育中的涉農(nóng)專業(yè)和農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實行免費(fèi)教育。《建議》要求提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和均衡發(fā)展水平、推進(jìn)農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)進(jìn)程，并要求合理配置公共教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困、民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。
醫(yī)療衛(wèi)生方面，國家大力推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前已有8.33億人參加了這一體系，基本實現(xiàn)了對農(nóng)村人口的全覆蓋。《建議》要求，加強(qiáng)農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并要求新增醫(yī)療衛(wèi)生資源重點(diǎn)向農(nóng)村和城市社區(qū)傾斜。
社會保障方面，國家已建立了覆蓋整個農(nóng)村的最低生活保障制度，目前已有近5000萬貧困農(nóng)民納入了這一保障體系；從2009年開始，國家又開展了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點(diǎn)工作。《建議》要求，完善農(nóng)村社會保障體系，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。
四
深化改革、完善體制機(jī)制是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)的強(qiáng)大動力。《建議》明確了“十二五”時期深化農(nóng)村改革、完善體制機(jī)制的主要任務(wù)。
一是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。黨的十七屆三中全會通過的《決定》指出，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心是農(nóng)村土地承包關(guān)系，《建議》要求，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。為此，要加快做好農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。《建議》還提出，在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，支持農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，加快健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化程度。在堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新、加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，這是堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度相輔相成的兩個方面。一方面，要鼓勵和引導(dǎo)家庭經(jīng)營向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；另一方面，要促使統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，著力提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化程度和社會化服務(wù)水平。
二是加快農(nóng)村要素市場建設(shè)。《建議》要求，完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，促進(jìn)土地增值收益和農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。這就對農(nóng)村土地制度和農(nóng)村金融體制的改革提出了新的要求。《建議》提出，一方面要按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進(jìn)征地制度改革，以逐步理順國家對農(nóng)地征收為建設(shè)用地后增值收益的分配關(guān)系，使農(nóng)民在更大程度上共享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果。另一方面，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地管理機(jī)制，以努力實現(xiàn)對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征收耕地的占補(bǔ)平衡和嚴(yán)格宅基地管理并依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；同時，探索建立對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的制度，實現(xiàn)集體閑置資產(chǎn)的增值。在農(nóng)村金融方面，《建議》要求，深化農(nóng)村信用社改革，鼓勵有條件的地區(qū)以縣為單位建立社區(qū)銀行，發(fā)展農(nóng)村小型金融組織和小額信貸，健全農(nóng)業(yè)保險制度，改善農(nóng)村金融服務(wù)。
三是積極推進(jìn)農(nóng)村其他方面的各項改革。《建議》提出，深化農(nóng)村綜合改革，推進(jìn)集體林權(quán)和國有林區(qū)林權(quán)制度改革，完善草原承包經(jīng)營制度。為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，中央及時提出了推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革。經(jīng)數(shù)年努力，這幾方面的改革都已取得明顯的階段性成果，但也有不少難點(diǎn)尚待攻克。同時，隨著農(nóng)村改革發(fā)展的深入，又有不少新問題被提了出來，如農(nóng)村義務(wù)教育等鄉(xiāng)村債務(wù)清理化解、建立村級運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、完善村級公益事業(yè)財政資金獎補(bǔ)制度等。顯然，農(nóng)村綜合改革還遠(yuǎn)沒有大功告成。在深入開展試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，中央明確提出了全面開展集體林權(quán)制度改革的要求。我國有25億畝農(nóng)村集體林地，集體林權(quán)制度改革的意義不亞于改革初期的耕地承包到戶。實行集體林地確權(quán)到戶后，農(nóng)民“把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)菜種”，集體林業(yè)的面貌發(fā)生迅速變化，林農(nóng)的收入明顯增加。目前，全國已完成確權(quán)到戶的集體林地面積19.5億畝。要進(jìn)一步加大改革力度，如期實現(xiàn)中央提出的到2011年年底基本完成集體林權(quán)制度主體改革的任務(wù)。同時，啟動國有林場改革，支持國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快開展國有林區(qū)管理體制和國有森林資源統(tǒng)一管理改革試點(diǎn)。在草原經(jīng)營制度方面，必須完善草原承包經(jīng)營制度，并配以其他有力措施，在保護(hù)并逐步恢復(fù)草原生態(tài)系統(tǒng)的同時，促進(jìn)牧業(yè)發(fā)展、牧區(qū)繁榮、牧民富裕。
（作者：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任）
