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2025年07月19日
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黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出，堅持擴大內(nèi)需特別是消費需求的戰(zhàn)略，必須充分挖掘我國內(nèi)需的巨大潛力，著力破解制約擴大內(nèi)需的體制機制障礙，加快形成消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟增長新局面。這是我們黨準確分析國內(nèi)國際形勢，適應(yīng)新的發(fā)展要求，把握我國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律作出的重要戰(zhàn)略部署。
一、擴大內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展的基本立足點和長期戰(zhàn)略方針
20世紀90年代后期，在應(yīng)對亞洲金融危機的過程中，中央提出了擴大國內(nèi)需求的方針，并逐步明確為我國經(jīng)濟發(fā)展的基本立足點和長期戰(zhàn)略方針。10多年來的實踐特別是這次應(yīng)對國際金融危機沖擊的實踐充分證明，擴大內(nèi)需戰(zhàn)略是完全正確的。“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的攻堅時期，更好地實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略具有十分重要的現(xiàn)實意義。
擴大內(nèi)需特別是消費需求，是充分利用有利條件促進我國經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。國內(nèi)需求一直是拉動我國經(jīng)濟增長的主要動力。1978年至2009年，我國內(nèi)需占總需求的比重始終在90%以上，這32年中有25年內(nèi)需對經(jīng)濟增長的貢獻率超過80%。今后我國仍然有條件主要依靠擴大國內(nèi)需求拉動經(jīng)濟發(fā)展。作為一個擁有13億人口的最大發(fā)展中國家，人口基數(shù)大，人均消費水平比較低，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡，是我國的基本國情。這就決定了擴大內(nèi)需具有廣闊的市場空間和巨大的潛力。同時，我國多層次的需求結(jié)構(gòu)和巨大的需求規(guī)模，有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級，從而有利于消費需求與投資需求相互促進、良性互動，使內(nèi)需潛力源源不斷地釋放出來。今后相當長一個時期，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，必將為經(jīng)濟發(fā)展開辟更加廣闊的內(nèi)需空間。我國的基本國情和經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，都決定了擴大內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。
擴大內(nèi)需特別是消費需求，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟均衡發(fā)展的根本途徑。2005年至2009年，我國凈出口占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為5.5%、7.5%、8.8%、7.7%和3.9%，投資率從41.6%上升到47.5%，消費率則從52.9%下降到48.6%。內(nèi)需與外需、投資與消費關(guān)系嚴重失衡，失衡的癥結(jié)，主要是消費需求不足。這必然帶來兩個嚴重后果：一是經(jīng)濟增長過多依靠資本形成，在產(chǎn)能過剩問題日趨嚴重的同時，重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)得不到有效控制，容易導(dǎo)致經(jīng)濟波動；二是強化了經(jīng)濟的外部依賴性，使我國在國際分工中長期處于低端位置，加劇了國內(nèi)能源資源和環(huán)境約束。這種發(fā)展模式難以為繼。我們必須盡快走上均衡發(fā)展之路，立足擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長。擴大內(nèi)需的關(guān)鍵，是擴大消費需求。消費需求作為最終需求，不僅占總需求的份額最大，而且穩(wěn)定性最強，也是投資需求的重要支撐。只有把經(jīng)濟發(fā)展真正建立在消費需求的基礎(chǔ)之上，我國經(jīng)濟發(fā)展才有持續(xù)穩(wěn)定的增長動力，才能實現(xiàn)又好又快發(fā)展。
擴大內(nèi)需特別是消費需求，是增強抵御國際經(jīng)濟風險能力的迫切需要。隨著經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，國家之間的經(jīng)濟聯(lián)系越來越緊密。這在給我國帶來新機遇的同時，也增加了新的挑戰(zhàn)和風險。今后一個時期，世界經(jīng)濟可能處在一個緩慢復(fù)蘇、低速增長、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的時期，外需的不穩(wěn)定性加大，國際競爭日益激烈。這客觀上對我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整內(nèi)需外需和投資消費關(guān)系形成倒逼機制。同時，各種形式的保護主義增多，對我國經(jīng)濟發(fā)展的影響也不可忽視。在積極參與經(jīng)濟全球化的進程中，我們只有立足擴大內(nèi)需，努力開拓國內(nèi)市場，才能有效克服外部環(huán)境變化的不利影響，防范和化解外部沖擊帶來的各種風險，增強我國經(jīng)濟的安全性和穩(wěn)定性。
擴大內(nèi)需特別是消費需求，是促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。經(jīng)濟社會發(fā)展的根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。擴大內(nèi)需特別是消費需求，要求我們調(diào)整收入分配格局，提高居民收入水平，縮小收入分配差距，完善社會保障制度和發(fā)展社會事業(yè)，增強居民消費能力和改善居民消費預(yù)期。這與保障改善民生、讓人民群眾共享改革發(fā)展成果的根本要求，具有高度的內(nèi)在一致性。實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，有利于把發(fā)展經(jīng)濟與保障改善民生有機結(jié)合起來，在促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的同時，促進人的全面發(fā)展，是推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的強大動力。
二、“十二五”時期擴大內(nèi)需的主要著力點
《建議》對建立擴大消費需求的長效機制和調(diào)整優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)提出了明確要求，這是“十二五”時期破解制約擴大內(nèi)需的體制機制障礙、充分挖掘我國內(nèi)需巨大潛力的主要著力點。
積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力拓展內(nèi)需增長新空間。雖然近年來我國城鎮(zhèn)化快速推進，“十一五”前4年我國城鎮(zhèn)化率年均提高0.9個百分點，年均新增城鎮(zhèn)人口接近1500萬，但截止2009年底城鎮(zhèn)化率只有46.6%，不僅遠低于發(fā)達國家，也低于世界平均水平。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展還有很大潛力。城鎮(zhèn)化率的穩(wěn)步提高，一方面可以帶動城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資，另一方面可以帶動消費需求，為內(nèi)需增長提供新的空間，提高消費對經(jīng)濟增長的拉動力?，F(xiàn)階段，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，必須堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路。一要完善城市布局和形態(tài)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、功能完善、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。加強城市群內(nèi)部各城市功能互補和產(chǎn)業(yè)分工，推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化，擴大投資需求。二要消除農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度障礙。在進入城市的環(huán)節(jié)，關(guān)鍵是解決戶籍及其相關(guān)聯(lián)的權(quán)益問題。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬落戶條件，把符合落戶條件的農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對一時不能解決戶籍的農(nóng)民工，要注重從制度上保護他們的合法權(quán)益，逐步在子女上學、平等就業(yè)、保障性住房、社會保障等方面解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的實際問題。在離開農(nóng)村的環(huán)節(jié)，關(guān)鍵是完善土地政策，解決宅基地與承包地在依法、自愿前提下的有序合理流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村人口有序向城市轉(zhuǎn)移和流動。三要推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展。堅持實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，促進土地增值收益主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。進一步發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動，不斷增強城鄉(xiāng)居民投資消費能力。
合理調(diào)整國民收入分配格局，增強居民消費能力。在我國國民收入分配格局中，勞動報酬增長緩慢，居民收入所占份額下降，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和行業(yè)之間居民收入差距擴大，已經(jīng)成為影響擴大內(nèi)需，尤其是制約居民消費增長的主要障礙。完善收入分配制度，合理調(diào)整國民收入分配格局，著力提高城鄉(xiāng)中低收入居民收入，增強居民消費能力，既是建立擴大消費的長效機制和挖掘消費潛力的決定性因素，也是促進社會公平正義的重要體現(xiàn)。“十二五”時期要進一步深化收入分配制度改革，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。一要健全擴大就業(yè)、增加勞動收入的環(huán)境和制度條件，促進機會公平。堅持實施更加積極的就業(yè)政策，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，促進充分就業(yè)。建立統(tǒng)一規(guī)范靈活的人力資源市場，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)市場分割，為勞動者提供優(yōu)質(zhì)高效的就業(yè)服務(wù)，讓勞動者在平等競爭中獲得合理報酬。逐步提高最低工資標準，健全職工工資正常增長機制和支付保障制度。創(chuàng)造條件增加居民財產(chǎn)性收入。二要按照更加注重公平的原則，加強稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用。積極推進個人所得稅改革，盡快建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，加大對過高收入調(diào)節(jié)力度。研究推進房地產(chǎn)稅等改革，加強對財產(chǎn)性收入的調(diào)節(jié)。推進發(fā)展慈善事業(yè)，發(fā)揮第三次分配體系對收入的調(diào)節(jié)作用。三要進一步規(guī)范收入分配秩序。保護合法收入，取締非法收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。完善職工工資統(tǒng)計制度，建立全國薪酬調(diào)查和信息發(fā)布制度。建立和完善高收入人群的收入申報制度。通過完善收入分配制度，逐步扭轉(zhuǎn)收入分配差距擴大的趨勢，提高低收入者的消費能力，增強中高收入者的消費意愿，進一步促進消費。
完善基本公共服務(wù)體系，形成良好的居民消費預(yù)期。近年來，我國基本公共服務(wù)體系不斷完善，支持改善民生力度不斷加大。2009年，教育、醫(yī)療、社會保障和保障性住房四項公共服務(wù)支出占政府總支出的比重達29.8%，比2004年提高約8個百分點。但總體上看，與世界主要經(jīng)濟體相比，目前我國政府公共服務(wù)支出比重仍然較低，分布不均衡問題也較突出。這使得居民過多地把收入用來支付快速增長的教育、醫(yī)療、社保、住房等支出，既直接擠壓了居民其他消費的增長，也使居民不得不增加儲蓄，降低了即期消費?！笆濉睍r期要按照《建議》要求，進一步增加政府支出用于改善民生和社會事業(yè)的比重，擴大社會保障覆蓋面，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。要重點抓好幾項工作：一要加大教育投入。合理配置公共教育資源，深化教育體制改革，努力促進教育公平。二要加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展。要按照?；尽娀鶎?、建機制的要求，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供。三要健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，在擴大覆蓋范圍、提高保障水平、提高統(tǒng)籌層次和實現(xiàn)制度統(tǒng)一等方面邁出更大的實質(zhì)性步伐。四要加大保障性住房建設(shè)力度。“十二五”期間，要加快建立和不斷完善財稅、投融資、土地供應(yīng)等政策體系，強化各級政府職能，加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快棚戶區(qū)改造，發(fā)展公共租賃住房，增加中低收入者住房供給。同時，要加強市場監(jiān)管，規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，抑制投資投機需求，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。
改善居民消費環(huán)境，積極促進消費結(jié)構(gòu)升級。2009年，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過3700美元，按照國際經(jīng)驗，未來我國居民消費有望出現(xiàn)加速轉(zhuǎn)型，這為擴大內(nèi)需尤其是居民消費需求提供了良好契機。在“十二五”時期，要著力為居民消費結(jié)構(gòu)升級創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和社會氛圍，進一步釋放城鄉(xiāng)居民消費潛力。一要加強市場流通體系建設(shè)。加快城鄉(xiāng)消費基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極發(fā)展電子商務(wù)，建立健全現(xiàn)代消費品營銷體系，不斷提高居民消費的便利性。二要改善消費環(huán)境。進一步規(guī)范市場秩序，保護消費者合法權(quán)益，讓廣大消費者放心消費、安全消費。三要合理引導(dǎo)消費行為。樹立新型消費理念，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型消費，倡導(dǎo)與我國國情相適應(yīng)的文明、節(jié)約、綠色、低碳消費模式。四要加快發(fā)展服務(wù)業(yè)。我國服務(wù)業(yè)發(fā)展市場空間廣闊。但由于長期滯后，服務(wù)業(yè)拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴大就業(yè)、帶動消費的優(yōu)勢沒有完全發(fā)揮出來。要大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，拓展服務(wù)業(yè)新領(lǐng)域，發(fā)展新業(yè)態(tài)，積極培育消費熱點，提高服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重。
調(diào)整優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，鼓勵擴大民間投資。“十二五”時期，我們既要使投資保持適度增長，又要不斷優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資質(zhì)量和效益，有效拉動經(jīng)濟增長。一要充分用好政府投資。特別是“十二五”前期，要確保國家擴大內(nèi)需的重點在建和續(xù)建項目順利完成并發(fā)揮效益。明確界定政府投資范圍，加強和規(guī)范地方政府融資平臺管理，防范投資風險。規(guī)范國有企業(yè)投資行為，注重提高經(jīng)濟效益和社會效益。二要堅持有保有壓，加強和改進投資管理。嚴格執(zhí)行投資項目準入標準，有效遏制盲目擴張和重復(fù)建設(shè)。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用，引導(dǎo)投資進一步向民生和社會事業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、資源節(jié)約等領(lǐng)域傾斜，更多投向中西部地區(qū)。三要促進投資消費良性互動。把擴大投資和增加就業(yè)、改善民生有機結(jié)合起來，創(chuàng)造最終需求。四要鼓勵擴大民間投資。切實放寬民間投資準入，凡是國家法律法規(guī)和政策沒有明文禁止的領(lǐng)域，都要允許民間資本進入。對民間資本難以進入的領(lǐng)域，要通過改革行業(yè)管理體制盡快消除準入障礙，創(chuàng)造公平競爭、平等準入的市場環(huán)境。
三、正確處理內(nèi)需與外需的關(guān)系
必須清醒地認識到，現(xiàn)階段外需對我國經(jīng)濟社會發(fā)展仍然十分重要，不可或缺。
首先，擴大內(nèi)需是一個漸進過程，在相當長時期必須繼續(xù)發(fā)揮外需對經(jīng)濟增長的重要拉動作用。擴大消費必須建立在居民收入增加、國民收入分配格局調(diào)整和完善社會保障體系的基礎(chǔ)上，不可能一蹴而就。我國投資增速已經(jīng)很高，繼續(xù)加快投資增長既有困難，也有相當風險。在這種情況下，如果外需對經(jīng)濟增長的拉動突然下降或下降過快，就可能引起經(jīng)濟大的波動。
其次，穩(wěn)定外需有利于更好地擴大內(nèi)需。我國在勞動密集型產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域具有較強的競爭力，穩(wěn)定外需對增加就業(yè)仍然具有重要作用，這有利于增加居民收入和改善民生，進而對擴大內(nèi)需產(chǎn)生促進作用。
第三，穩(wěn)定外需有利于充分利用現(xiàn)有產(chǎn)能，提高經(jīng)濟效益。改革開放30多年來，我國形成了較大的適應(yīng)外部需求的生產(chǎn)能力。由于我國具有勞動力成本優(yōu)勢，不斷完善的基礎(chǔ)設(shè)施、較強的產(chǎn)業(yè)配套能力，加上勞動力素質(zhì)不斷提高，我們完全可以利用這一綜合優(yōu)勢通過國際市場加快自身發(fā)展，帶動國內(nèi)技術(shù)進步，增強產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品競爭力，在新一輪全球產(chǎn)業(yè)競爭中搶占制高點，縮小與發(fā)達經(jīng)濟體的差距。
總之，“十二五”期間，我們必須正確處理內(nèi)需與外需的關(guān)系，既要堅持立足國內(nèi)、以我為主，把政策著力點放在全面擴大國內(nèi)需求上，充分發(fā)揮我國經(jīng)濟回旋余地大、內(nèi)需潛力大的優(yōu)勢；又要堅持統(tǒng)籌國際，趨利避害，認真實施穩(wěn)定外需的政策，穩(wěn)定和擴大國際市場份額，推動形成消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟增長的格局。
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