時(shí)間：2015-06-12 14:00:39
來源：華夏時(shí)報(bào) 作者：李虹
對(duì)于我們國(guó)家來說，談城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不得不談的就是資源型城市的轉(zhuǎn)型。城市有三種類型：商品農(nóng)業(yè)與中心地方城市，轉(zhuǎn)運(yùn)港口、區(qū)際貿(mào)易和交通運(yùn)輸型城市，專門化職能型城市。資源型城市是伴隨著資源開發(fā)而興起的城市，或者在其開發(fā)過程中由于資源開發(fā)促使其再度繁榮的城市，它屬于專門化職能型城市。根據(jù)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）中對(duì)資源型城市的界定，目前我國(guó)資源型城市有262個(gè)，其中118個(gè)資源型城市占到96萬平方公里國(guó)土面積。資源型城市從產(chǎn)生到枯竭，是和我們工業(yè)化過程有密切關(guān)系的，其轉(zhuǎn)型是新型城鎮(zhèn)化中的重點(diǎn)、難點(diǎn)。
轉(zhuǎn)型迫在眉睫
資源型城市大多產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，其資源價(jià)格下跌會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)失速。東北地區(qū)可以說是資源型典型區(qū)域，262個(gè)資源型城市有37個(gè)在東北。2014年，遼寧、吉林、黑龍江的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度分別降為5.8%、6.5%、5.6%，均低于全國(guó)平均水平7.4%，2013年分別是8.7%、8.3%、8.0%。資源價(jià)格下跌還導(dǎo)致地方財(cái)政收入銳減，地方債問題雪上加霜。資源型城市是地方債務(wù)比較嚴(yán)重的地區(qū)，地方政府沒有取得相應(yīng)合理比例的稅收，在GDP壓力下舉債建設(shè)，一旦價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)，資源型城市往往深陷泥潭。典型區(qū)域之一就是山西的產(chǎn)煤城市。山西省2013年因?yàn)槊簝r(jià)走低，全省財(cái)政收入減少1000億元；2014年山西省GDP增速全國(guó)墊底，僅為4.9%。資源價(jià)格下跌還會(huì)造成眾多相關(guān)產(chǎn)業(yè)受到牽連，大量投資荒廢。典型區(qū)域就是鄂爾多斯“鬼城”，2004年，政府開始在荒漠中興建新區(qū)，建設(shè)總投資達(dá)50多億元；但隨著煤炭行業(yè)景氣度由盛轉(zhuǎn)衰，鄂爾多斯命運(yùn)逆轉(zhuǎn)。而且，在資源型城市中，資源的無序開采會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)問題。
值得注意的是，資源型城市進(jìn)入枯竭期，還會(huì)帶來一系列社會(huì)問題。2008年、2009年、2011年，國(guó)家分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市（縣、區(qū)）。2013年在《規(guī)劃》中劃分了67個(gè)衰退型城市。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)中期開建的國(guó)有礦山，已有2/3進(jìn)入“老年期”，440座礦山即將閉坑，390座礦城中有50座資源已經(jīng)衰竭，300萬下崗職工、1000萬職工家屬深受影響。而在我國(guó)資源型城市中，79.3%屬于成熟型與衰退型城市，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而且，我國(guó)資源型城市眾多，轉(zhuǎn)型波及面廣、影響面大。以美、加、澳為例，這些國(guó)家人均資源豐富，他們的資源型城市主要是傳統(tǒng)的煤炭、鋼鐵、石油礦廠區(qū)，總體上涉及人口較少、規(guī)模較小，轉(zhuǎn)型難度較小。因此，國(guó)外文獻(xiàn)常常稱之為礦業(yè)“城鎮(zhèn)”，而我國(guó)都叫資源型“城市”，意味著人口多，總規(guī)模大，歷史包袱沉重，轉(zhuǎn)型難度較大。截至2014年底，我國(guó)地級(jí)行政區(qū)數(shù)量是333個(gè)，而資源型城市中地級(jí)市數(shù)量就有126個(gè)，占了三分之一還多。
可以說，“經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”共軛交織，使資源型城市成為可能的矛盾集中爆發(fā)地，特別是隨著資源型城市不斷向前演進(jìn)發(fā)展，其轉(zhuǎn)型成為新型城鎮(zhèn)化中的重點(diǎn)難點(diǎn)。新常態(tài)針對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型的要求是：環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，必須推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。
轉(zhuǎn)型中的困境
一是歷史遺留問題帶來的困境。包括全國(guó)尚有近7000萬平方米的棚戶區(qū)需要改造。全國(guó)約14萬公頃沉陷區(qū)需要治理；全國(guó)262個(gè)資源型城市中，僅失業(yè)礦工人數(shù)就高達(dá)60多萬，城市低保人數(shù)超過180萬。
二是資源接續(xù)和區(qū)位發(fā)展困境。比如隨著礦業(yè)的持續(xù)發(fā)展，資源必將面臨枯竭，城市有可能出現(xiàn)礦竭城衰，我國(guó)絕大部分礦業(yè)城市都存在不同程度的資源耗竭問題；資源稟賦及分布狀況決定了資源型城市的地理位置多深處內(nèi)陸地區(qū)或邊遠(yuǎn)的荒漠地區(qū)，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)際國(guó)內(nèi)城市。
三是“資源詛咒” 困境。研究表明，大多數(shù)自然資源豐富的國(guó)家比資源稀缺的國(guó)家增長(zhǎng)得更慢，豐富的自然資源可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的詛咒，而不是祝福。單一的資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)容易使資源豐裕地區(qū)患上“荷蘭病”，即自然資源的豐富反而拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。資源豐裕地區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張導(dǎo)致人力資本積累不足，難以支撐持續(xù)高速度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。單一的資源型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致資源豐裕地區(qū)嚴(yán)重缺乏人力資本積累的內(nèi)在動(dòng)力。在產(chǎn)權(quán)制度不清晰、法律制度不完善、市場(chǎng)規(guī)則不健全的情況下，豐裕的自然資源還會(huì)誘使資源使用的“機(jī)會(huì)主義”行為及尋租活動(dòng)的產(chǎn)生，造成大量的資源浪費(fèi)和掠奪性開采。
四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱質(zhì)化困境。首先是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下利益雙重流失，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展底蘊(yùn)不足。國(guó)家按指令性計(jì)劃向加工型地區(qū)低價(jià)調(diào)出資源產(chǎn)品，又高價(jià)返銷輕工產(chǎn)品，宏觀經(jīng)濟(jì)政策帶有明顯的剝奪特點(diǎn)，導(dǎo)致利益雙重流失。其次，資源效益與經(jīng)濟(jì)效益錯(cuò)位, 造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的造血能力不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家提走大部分稅收；又由于我國(guó)資源價(jià)格長(zhǎng)期背離價(jià)值規(guī)律運(yùn)行，城市體系與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期游離于國(guó)家工業(yè)化體系之外。再次，企業(yè)發(fā)展體制約束多，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足。而且，大企業(yè)作為資源型城市經(jīng)濟(jì)的主體, 多受條條框框垂直管理體系的制約，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)只能在體制內(nèi)運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力難以激發(fā)。
五是產(chǎn)業(yè)鎖定和路徑依賴的困境。首先是產(chǎn)業(yè)鎖定效應(yīng)明顯。由于資源稟賦的優(yōu)越和資源開發(fā)初、中期所帶來的豐厚利潤(rùn)，資源型城市普遍鎖定了以礦產(chǎn)開采和初加工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)鏈條過短，專業(yè)性分工很強(qiáng)，城鎮(zhèn)從業(yè)人員中的絕大多數(shù)從事資源開采業(yè)、資源加工業(yè)和相關(guān)的其它產(chǎn)業(yè)。其次是產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源的路徑依賴性強(qiáng)。2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，采掘業(yè)占二次產(chǎn)業(yè)的比重超過20%，現(xiàn)代制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等處于起步階段。再次是先天優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榱觿?shì)的態(tài)勢(shì)突出。特別是在開發(fā)后期，資源開采成本增大，由于產(chǎn)業(yè)鏈條過短、路徑依賴嚴(yán)重，加之資產(chǎn)的專用性較強(qiáng)，容易陷入“礦竭城衰”的不利局面。
六是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足的困境。產(chǎn)業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，按照配第-克拉克定理，一個(gè)城市的發(fā)展過程實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自然資源稟賦高級(jí)化的過程。但我國(guó)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力不足，具體表現(xiàn)為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系不夠完善，支持力度不足；新上項(xiàng)目建設(shè)水平低，高耗能、高污染、高排放項(xiàng)目上馬多；重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展先天性貧血，經(jīng)濟(jì)積累能力弱，經(jīng)濟(jì)底蘊(yùn)不足、配套條件差。
七是要素集聚和流動(dòng)困境，尤其是人才資本集聚困境，結(jié)構(gòu)失衡和短缺并存。資源型城市中擁有技術(shù)專長(zhǎng)的勞動(dòng)力并不少，但大多數(shù)是從事采掘、加工、維修等工作，缺乏經(jīng)營(yíng)管理人才；除科技人員、管理人員和部分技術(shù)工人從區(qū)外遷入之外，其余多數(shù)勞動(dòng)力來自周邊農(nóng)村，技能單一。人才引進(jìn)難和流失嚴(yán)重并存。資源型城市基礎(chǔ)教育薄弱，缺乏科研教育機(jī)構(gòu)，難以自主培養(yǎng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所急需的大批高層次人才；也由于資源型城市工作、生活環(huán)境明顯劣于發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅難以引進(jìn)人才，而且本地人才大量外流。
八是可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制缺失困境。資源開發(fā)行為方式有待進(jìn)一步規(guī)范，調(diào)控監(jiān)管機(jī)制有待健全。反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本等的資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制尚未完全形成。資源開發(fā)企業(yè)在資源補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治、安全生產(chǎn)及職業(yè)病防治等方面的主體責(zé)任仍未落實(shí)到位。
九是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境，難以承載轉(zhuǎn)型。城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展普遍滯后。長(zhǎng)期受“先生產(chǎn)、后生活”思想影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，難以為城市容量提供有效支撐。而且發(fā)展規(guī)劃制約因素多，城市“因礦而建”，規(guī)劃邊界條件復(fù)雜，制約因素較多，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的引領(lǐng)作用不足。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高，早期城市發(fā)展規(guī)劃不足，改造成本高，新建成本高。
十是城市綜合治理困境。城市綜合治理面臨一般城市沒有的難題。資源開發(fā)、征地拆遷等引發(fā)的利益分配矛盾較多，維穩(wěn)壓力大。資源收益分配涉及深層次的利益格局調(diào)整，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。
十一是政績(jī)考核困境。在產(chǎn)業(yè)剛性、發(fā)展慣性與利益導(dǎo)向下, 主動(dòng)推進(jìn)礦城轉(zhuǎn)型大多成為政治口號(hào)，表面上做足文章，實(shí)質(zhì)上逆道而行，犧牲資源環(huán)境謀發(fā)展作為潛在標(biāo)準(zhǔn), 形成了有水快流的局面。
十二是缺乏對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債的研究，未將生態(tài)環(huán)境的損害納入核算體系。自然資源核算是將環(huán)境價(jià)值納入傳統(tǒng)核算范圍之內(nèi)，并與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)聯(lián)起來，以提示經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然資源和環(huán)境的影響，用來避免一個(gè)國(guó)家陷入增長(zhǎng)假象，即經(jīng)濟(jì)繁榮和嚴(yán)重的環(huán)境與健康危害相伴隨，甚至造成經(jīng)濟(jì)“空心化”現(xiàn)象。
轉(zhuǎn)型路徑
我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型有一套總體路徑。包括完善社會(huì)保障，解決歷史遺留問題；重點(diǎn)做好礦區(qū)土地整理，注重發(fā)展資源的合理接續(xù)；創(chuàng)新體制機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化考核評(píng)價(jià)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用；實(shí)施人力資本優(yōu)先工程，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激活經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力；積極融入國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)資源型城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)不同類型資源型城市的差異化轉(zhuǎn)型等。
同時(shí)，資源型城市轉(zhuǎn)型也存在差異化路徑，就是基于資源開采情況、地區(qū)環(huán)境、資源產(chǎn)業(yè)所依托城市的工業(yè)化程度、人口素質(zhì)等條件，制定不同的轉(zhuǎn)型模式。我國(guó)資源型城市大致可以采取以下五種轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。一是新建型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在科學(xué)謀劃，理智規(guī)避。二是成長(zhǎng)型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在抓住優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)布局。三是成熟型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在預(yù)見危機(jī)，多元突破。四是衰退型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在綜合整治，大力扶持。五是再生型資源型城市轉(zhuǎn)型路徑探索，重在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，走向國(guó)際。
其實(shí)，其他國(guó)家的一些城市，甚至是我國(guó)的一些資源型城市，已經(jīng)在轉(zhuǎn)型道路上做出了有益的探索，給我們提供了可研究和借鑒的范本。
比如美國(guó)的休斯敦。這座“石油城市”在20世紀(jì)60年代遭遇石油危機(jī)激化問題，好在它當(dāng)時(shí)已經(jīng)發(fā)展起機(jī)械、電力、糧食、交通等產(chǎn)業(yè)。60年代，休斯敦又開始發(fā)展宇航科技，成為NASA基地；80年代，IT、金融、商業(yè)開始發(fā)達(dá)，教育、醫(yī)療和太陽能產(chǎn)業(yè)也發(fā)展迅猛，90年代成為“明星城市”和高技術(shù)中心。休斯敦的主要做法是，及早開始產(chǎn)業(yè)多元化，延伸原有產(chǎn)業(yè)鏈，拓展非石油產(chǎn)業(yè)；資本流動(dòng)性高，市場(chǎng)選擇接續(xù)產(chǎn)業(yè)；政府以大項(xiàng)目形式開展高科技研發(fā)。日本九州曾是著名的煤礦產(chǎn)區(qū)，日本政府用了10年左右的時(shí)間推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。主要做法是對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)安置煤炭工人及其子女就業(yè)的企業(yè)給予補(bǔ)助，視用人比例的高低給予差別優(yōu)惠；以法律規(guī)范指標(biāo)；對(duì)失業(yè)煤炭工人實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)，培訓(xùn)后幫助其再就業(yè)；將關(guān)閉的煤炭生產(chǎn)礦井，改造成旅游景點(diǎn)、科普教育場(chǎng)地；引進(jìn)一批高新技術(shù)企業(yè)。
我國(guó)的江西萍鄉(xiāng)在轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，注重的是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造和新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展，并同步推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型。包括搭建基礎(chǔ)設(shè)施完善的工業(yè)園區(qū)平臺(tái)，重新塑造傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)；大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；將關(guān)閉的煤炭生產(chǎn)礦井改造成旅游景點(diǎn)、科普教育場(chǎng)地；幫助返鄉(xiāng)農(nóng)民工盡快實(shí)現(xiàn)就地務(wù)工和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、加大教育投入力度，讓城市居民低保家庭和義務(wù)教育階段學(xué)生享受“兩免一補(bǔ)”政策。
陜西銅川則是用“喜新不厭舊”來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)延伸和清潔化、集約化經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，整合資源發(fā)展面向未來的接續(xù)產(chǎn)業(yè)。上世紀(jì)70年代中期開始，撫順被迫實(shí)施“限采保城”，走上一條充滿坎坷的轉(zhuǎn)型之路。經(jīng)過分析，堅(jiān)持“工業(yè)立市”成為撫順新一輪轉(zhuǎn)型的前提，也就是著眼于延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加加工深度和產(chǎn)品附加值。
