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2025年07月19日
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習近平總書記在指示中反復強調耕地保護、農地流轉的重要性，他說，要“像保護大熊貓一樣保護耕地”。而在具體改革實踐中，他又指出，“既要加大政策扶持力度、鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮”?！瀼芈鋵崌艺叻ㄒ帒c地方實情相結合，頂層設計、政策方針給出改革大方向，但是不應忽略地方土地現狀，強制執行；改革應“循序漸進”、穩扎穩打，一味追求速度的改革是不可持續的。
那么，農村土地改革下一階段該怎么走？改革前路在何方？我們從習近平總書記的指示中，或許可以提煉出幾項關鍵要素：
完善土地承包法律法規
2015年5月17日，中央財經領導小組辦公室副主任韓俊公開透露，《農村土地承包法》正在修訂中。十一屆三中全會后，農村土地集體所有權與農戶承包經營權實現了“兩權分置”，這一改革舉措極大調動了農民生產積極性；在2014年11月下發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中，中央第一次提出“在堅持農村土地所有制前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置的新格局”。這一文件確定了農村改革的基本方向，為農村土地制度改革定下基調。
《農村土地承包法》的修訂目的之一，就是從法律上明確“三權分置”以及各項權屬的性質、權能?！叭龣唷币种?，首先必須明確權屬。張英洪指出，農地的集體所有權不能變更，不能搞私有化改革；農民享有土地承包經營權“長久不變”，即承包權永遠歸農戶所有，擁有承包地的農民若進城務工無法自己經營，可將經營權以合作社、分紅等方式流轉給他人，這是農用地的“三權”。通過改革完善法律法規，農村土地經營權或可抵押、融資、貸款，“這在以前都是不可以的”，而要推進改革，首先要為農地“確權”。張英洪說，“現在土地確權還沒確完”。
農地“確權”的確有諸多問題需要厘清。比如土地承包期限問題，韓俊曾于2014年12月發文表示，“如果不設承包期限，土地承包經營權則逼近集體土地所有權，容易誤讀為推行土地私有?！庇钟袑W者認為，應“虛化集體所有權，將土地財產權利完全交給農民”。對于土地承包權究竟屬于“債權”還是“物權”，至今仍存爭議，而這也使土地承包法律法規有了進一步完善的空間。
健全監管和風險防范機制
2015年4月24日下發的《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》提出，要“充分認識加強工商資本租賃農地監管和風險防范的重要性”，“加強工商資本租賃農地規范管理”，“健全工商資本租賃農地風險防范機制”，“強化工商資本租賃農地事中事后監管”，各地要“及時組織力量對工商資本租賃農地進行全面核查，依法進行規范，引導農村土地經營權健康有序流轉”。
為保護18億畝耕地紅線，耕地轉換成建設用地關卡重重。張英洪介紹，流轉耕地搞經營“本身不可能”，但是有些工商資本會“變相占用”，比如流轉幾千畝土地發展觀光農業；企業看中政府傾向農村的政策和土地的增值潛力，搶先下鄉流轉土地，之后將地“儲存”撂荒，等待土地升值轉手等。——農村土地流轉亂象叢生，致使農業生產風險加大。張英洪指出，“現在因為監管不到位，造成很多問題”，“國家要增加社會資本進入土地的門檻”。
農業部部長韓長賦表示，“現代農業發展缺資金、缺人才、缺先進管理理念，推進傳統農業向現代農業轉變，工商資本進入農業是必要的”，“關鍵是要建立‘五項制度’，即建立上限控制制度、分級備案制度、審查審核制度、風險保障金制度、事中事后監管制度”。通過建立“上限控制制度”限制企業下鄉租地的時間和面積，通過建立“風險保障金制度”（社會資本參與土地流轉必須先交納年流轉租金3—5倍的保證金作為“風險保障金”）提高社會資本的準入門檻等，可以有效緩解城市工商資本下鄉帶來的風險；建立“分級備案制度”、“審查審核制度”、“事中事后監管制度”等，則是對監管機制的健全，可將風險“防患于未然”。
目前，湖北省武漢市已經有兩個區在試點“風險保障金制度”，既可防止企業因經營不善中途退出，影響農戶的租金收益，又可防止企業擅自改變土地用途。若企業擅改土地用途，保障金可作為處罰金；若企業對土地從事掠奪性經營，損壞地質，保證金可用作土地復耕費。
加強鄉鎮農村經營管理體系建設
2014年1月，國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，提出“2014年及今后一個時期”，農業農村工作要“深化農村土地制度改革”，“構建新型農業經營體系”，“改善鄉村治理機制”。
鄉鎮農村經營管理體系要改革，土地改革仍是重點。2014年，陜西省榆林市公布農經管理機構業務開展情況，展開的五項主要工作“農村三資管理”、“土地流轉管理和農村土地承包經營權確權登記”、“土地承包經營糾紛調解仲裁”、“新型農業經營主體的培育”、“農村經濟各類指標的統計及上報”中，土地流轉、土地確權等土地改革工作居重要位置；據公布數據，榆林市定邊縣開展農村土地承包經營權確權登記工作的專項經費為12萬元，橫山縣進行土地確權登記工作的專項經費為20萬元。2015年，河北省重點推進的四項農村經營管理改革——“加快土地確權登記頒證工作”、“引導土地經營權有序流轉”、“加快培育新型農業經營主體”、“積極開展股份制改革試點”中，也有兩項涉及土地改革。
關于農村經營管理體系建設中土地管理體系建設的方式，各地提出的措施也多具有地方針對性，比如河北省將“發展多種形式適度規模經營，鼓勵發展土地股份合作，允許農民以承包經營權入股發展產業化經營，大力發展土地托管”；湖北省則將“穩定完善土地承包關系，積極推進農村土地經營體制機制創新”列為2015年農村經營管理工作重點，強調要“全面推進土地確權登記頒證工作”、“加快完善農村承包土地流轉服務體系”、“著力健全農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系”；湖南省發布的“2015年農村經營管理工作要點”也提出，要通過“穩步推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作”、“建立農村土地經營權有序流轉引導機制”、“抓好農村土地承包仲裁工作”等方式來“創新農村土地流轉管理服務體制機制”。
